DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES
SOBRE SUS TIERRAS ANCESTRALES Y RECURSOS NATURALES
Normas y jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos
VIII. LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y TRIBALES SOBRE LOS RECURSOS NATURALES
179. Numerosos pueblos indígenas y tribales viven en áreas ricas en recursos naturales vivos e inertes, incluyendo bosques que contienen abundante biodiversidad, agua y minerales. El deseo de tales recursos por la sociedad no indígena ha resultado históricamente en la remoción, la destrucción y el exterminio de muchas comunidades indígenas. Hoy en día, la supervivencia y la integridad de los pueblos indígenas y tribales del Hemisferio que aún subsisten exige el reconocimiento de sus derechos a los recursos naturales presentes en sus tierras y territorios, de los cuales dependen para su bienestar económico, espiritual, cultural y físico.
180. En varios países de la región, existen disposiciones constitucionales o legales que asignan la propiedad de los recursos naturales del subsuelo y de los recursos hídricos al Estado. El sistema interamericano de derechos humanos no excluye este tipo de medidas; es en principio legítimo que los Estados se reserven formalmente la propiedad de los recursos del subsuelo y del agua. Esto no implica, sin embargo, que los pueblos indígenas o tribales no tengan derechos que tienen que ser respetados en relación con el proceso de exploración y extracción mineral, ni tampoco implica que las autoridades estatales tengan plena libertad para disponer de dichos recursos a su discreción. Por el contrario, la jurisprudencia interamericana ha identificado derechos de los pueblos indígenas y tribales que los Estados deben respetar y proteger cuando pretendan extraer los recursos del subsuelo o explotar los recursos hídricos; tales derechos incluyen el derecho a un medio ambiente seguro y sano, el derecho a la consulta previa y, en ciertos casos, al consentimiento informado, el derecho a la participación en los beneficios del proyecto, y el derecho de acceso a la justicia y a la reparación. En las secciones subsiguientes se explica detalladamente el contenido y modos de aplicación de cada uno de ellos.
A. Consideraciones generales
181. Los pueblos indígenas y tribales tienen derechos de propiedad sobre los recursos naturales que se encuentran en sus territorios. La jurisprudencia del sistema interamericano de derechos humanos sobre el derecho de propiedad comunal de los pueblos indígenas ha incorporado explícitamente en el ámbito material de este derecho los recursos naturales tradicionalmente usados por los pueblos indígenas y vinculados a sus culturas, incluyendo usos tanto estrictamente materiales como otros usos de carácter espiritual o cultural. Se trata de una consecuencia necesaria del derecho a la propiedad territorial: del derecho a usar y gozar el territorio conforme a las tradiciones y costumbres de los pueblos indígenas y tribales, se deriva necesariamente el derecho a los recursos naturales que se encuentran en y dentro de las tierras ancestrales, incluídos los derechos específicos de los pueblos indígenas y tribales sobre los recursos naturales del subsuelo, que se explicarán más adelante. Para la Corte Interamericana, “el derecho a utilizar y gozar de las tierras que los miembros del pueblo (…) poseen tradicionalmente implica, necesariamente, gozar de un derecho similar respecto de los recursos naturales que son necesarios para su supervivencia”. En términos generales, en virtud de su derecho a la propiedad, los pueblos indígenas y tribales y sus miembros tienen derecho “a usar y gozar de los recursos naturales que se encuentran dentro y sobre las tierras que tradicionalmente han poseído”.
182. Los derechos de propiedad de los pueblos indígenas y tribales se extienden a los recursos naturales que están presentes en sus territorios, recursos tradicionalmente usados y necesarios para la supervivencia, desarrollo y continuación de la forma de vida de los pueblos. Para el sistema interamericano de derechos humanos, los derechos sobre los recursos son una consecuencia necesaria del derecho a la propiedad territorial. Para la Corte Interamericana, “los integrantes de los pueblos indígenas y tribales tienen el derecho de ser titulares de los recursos naturales que han usado tradicionalmente dentro de su territorio por las mismas razones por las cuales tienen el derecho de ser titulares de la tierra que han usado y ocupado tradicionalmente durante siglos. Sin ellos, la supervivencia económica, social y cultural de dichos pueblos está en riesgo”. De allí la necesidad de proteger los derechos de los pueblos indígenas y tribales sobre los recursos naturales que han usado tradicionalmente; esto es, “el objetivo y el fin de las medidas requeridas en nombre de los miembros de los pueblos indígenas y tribales es garantizar que podrán continuar viviendo su modo de vida tradicional y que su identidad cultural, estructura social, sistema económico, costumbres, creencias y tradiciones distintivas serán respetadas, garantizadas y protegidas por los Estados”. Los Estados deben tener en cuenta que “la cultura de los miembros de las comunidades indígenas corresponde a una forma de vida particular de ser, ver y actuar en el mundo, constituido a partir de su estrecha relación con sus territorios tradicionales y los recursos que allí se encuentran, no sólo por ser éstos su principal medio de subsistencia, sino además porque constituyen un elemento integrante de su cosmovisión, religiosidad y, por ende, de su identidad cultural”. Ello corresponde a la noción de territorialidad indígena elaborada por el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, bajo la cual los derechos de propiedad indígenas se extienden sobre los recursos naturales que los pueblos indígenas usan como parte de sus economías tradicionales o que tienen usos culturales, espirituales o ceremoniales.
183. Según ha explicado la Corte Interamericana, dada “la conexión intrínseca que los integrantes de los pueblos indígenas y tribales tienen con su territorio, es necesaria la protección del derecho a la propiedad sobre éste, de conformidad con el artículo 21 de la Convención, para garantizar su supervivencia. De este modo, el derecho a usar y gozar del territorio carecería de sentido en el contexto de los miembros de los pueblos indígenas y tribales si dicho derecho no estuviera conectado con los recursos naturales que se encuentran dentro del territorio. Por ello, el reclamo por la titularidad de las tierras de los integrantes de los pueblos indígenas y tribales deriva de la necesidad de garantizar la seguridad y la permanencia del control y uso de los recursos naturales por su parte, lo que a su vez, mantiene ese estilo de vida. Esta conexión entre el territorio y los recursos naturales necesarios para su supervivencia física y cultural, es exactamente lo que se precisa proteger conforme al artículo 21 de la Convención a fin de garantizar a los miembros de los pueblos indígenas y tribales el uso y goce de su propiedad. De este análisis, se entiende que los recursos naturales que se encuentran en los territorios de los pueblos indígenas y tribales que están protegidos en los términos del artículo 21 son aquellos recursos naturales que han usado tradicionalmente y que son necesarios para la propia supervivencia, desarrollo y continuidad del estilo de vida de dicho pueblo”. La Corte ha identificado en casos concretos cuáles son los recursos naturales que se encuentran dentro del territorio ancestral que son importantes para el modo de vida tradicional y por lo tanto están protegidos bajo el derecho a la propiedad.
184. En forma conexa, los derechos culturales de un pueblo indígena o tribal pueden abarcar actividades relacionadas con los recursos naturales, tales como la pesca o la caza. La CIDH también ha notado que entre las comunidades indígenas, la vida de sus miembros “depende fundamentalmente” de las actividades de subsistencia –agricultura, caza, pesca, recolección- que realizan en sus territorios, y que por lo tanto, “la relación que la comunidad mantiene con sus tierras y recursos se encuentra protegida bajo otros derechos contemplados en la Convención Americana, tales como el derecho a la vida, la honra y la dignidad, la libertad de conciencia y de religión, la libertad de asociación, la protección a la familia, y el derecho de circulación y residencia”. La preservación de la conexión particular entre los pueblos indígenas y tribales y los recursos naturales que han usado tradicionalmente y se vinculan a su cultura “es fundamental para la realización efectiva de los derechos humanos de los pueblos indígenas en términos más generales y, por tanto, amerita medidas especiales de protección”.
185. En la medida en que los pueblos indígenas y tribales tienen derechos de propiedad sobre los recursos naturales presentes en sus territorios ancestrales, los Estados deben tomar medidas efectivas para asegurar esos derechos, medidas que deben ser adecuadas para su plena garantía, de acuerdo con sus patrones tradicionales de uso y ocupación. El reconocimiento del derecho consuetudinario indígena por las autoridades estatales en general, y en particular por los tribunales, es por lo tanto necesario para que los pueblos indígenas y tribales puedan hacer valer sus derechos sobre los recursos naturales, y para el reconocimiento de su posesión ancestral. La omisión estatal consistente en no tomar dichas medidas viola los artículos 1 y 2 de la Convención Americana.
186. Como sucede con el derecho a la propiedad territorial en general, el derecho de propiedad de los pueblos indígenas y tribales sobre los recursos naturales vinculados a su cultura presentes en sus territorios no puede ser jurídicamente extinguido o alterado por las autoridades estatales sin que medie la consulta y el consentimiento pleno e informado del pueblo, así como los requisitos generales que deben ser cumplidos en caso de expropiación, y con cumplimiento de las demás garantías jurídicas de la propiedad territorial indígena. El cumplimiento de los requisitos para llevar a cabo expropiaciones es uno de los elementos del test que se debe aplicar cuandoquiera que el Estado decida evaluar la realización de planes o proyectos de desarrollo o inversión o el otorgamiento de concesiones para la exploración o explotación de recursos naturales en territorios indígenas, como se verá más adelante.
187. Los derechos sobre los recursos naturales no están condicionados a la existencia de un título formal de propiedad ni a que se hayan realizado los procesos de delimitación o demarcación correspondientes, sino que “existen aún sin actos estatales que los precisen”, ya que dichos pueblos tienen “derechos comunales de propiedad sobre tierras y recursos naturales con base en patrones tradicionales de uso y ocupación ancestral”. Ello conlleva la aplicación de las garantías de propiedad sobre los recursos naturales a las comunidades que carezcan de un título real. Los Estados violan el derecho de los pueblos indígenas a la propiedad cuando otorgan concesiones para la exploración o explotación de recursos naturales que se encuentran en los territorios ancestrales que no han sido delimitados, demarcados o titulados. En consecuencia, los Estados están obligados, en virtud del artículo XXIII de la Declaración Americana, a abstenerse de “otorgar concesiones madereras y petroleras a terceros, para utilizar los bienes y recursos que podrían quedar comprendidos por las tierras que deben demarcar, delimitar y titular o aclarar y proteger por otra vía, en ausencia de consultas efectivas y del consentimiento informado del pueblo”; idéntica obligación es impuesta por el artículo 21 de la Convención Americana.
188. En efecto, uno de las problemas que se han planteado recurrentemente ante el mecanismo de casos individuales del Sistema interamericano es el de las comunidades indígenas que, careciendo de un título real sobre sus tierras y territorios tradicionales, se ven afectadas adversamente por la implementación de planes de inversión o desarrollo de los recursos naturales en sus tierras y territorios ancestrales. Como ya se indicó, la jurisprudencia del sistema interamericano considera que los procedimientos de delimitación, demarcación y titulación de las tierras indígenas son un reconocimiento meramente formal de derechos de propiedad preexistentes, con miras a garantizar su protección efectiva frente a terceros. Dado que los derechos de propiedad indígena preexisten a su formalización a través de los mecanismos de titulación estatal, la implementación de planes de inversión o desarrollo de los recursos naturales susceptibles de afectar directa o indirectamente a dicha tierra o recursos naturales debe cumplir con las salvaguardas procesales y sustantivas relativas al derecho a la propiedad. Los pueblos indígenas y tribales también tienen derecho a que el Estado les proteja de conflictos con terceros sobre proyectos de exploración y explotación de recursos naturales en sus territorios ancestrales, particularmente cuando tales conflictos se han causado por el retardo o la ausencia de la titulación y demarcación territorial.
189. Como se discute en detalle más adelante, los Estados tienen la obligación de atender las reivindicaciones de tierras de los pueblos indígenas y tribales, a través de la titulación u otro mecanismo de reconocimiento de la propiedad comunal, antes de autorizar cualquier plan de desarrollo o inversión susceptible de afectar los derechos de propiedad de estos pueblos sobre los recursos naturales. En el caso Saramaka, la Corte Interamericana ordenó al Estado que llevara a cabo la delimitación, demarcación y titulación del territorio tradicional de dicho pueblo antes de autorizar nuevos planes de inversión o desarrollo de los recursos naturales susceptibles de afectar dicho territorio. La CIDH también ha establecido que los Estados están obligados a “[abstenerse] de todo acto que pueda dar lugar a que agentes del propio Estado o terceros actuando con aquiescencia o tolerancia de éste, afecte la existencia, el valor, el uso o goce de los bienes ubicados en la zona geográfica ocupada y usada por el pueblo [correspondiente]”, hasta el momento en que se realice la titulación. También ha establecido la CIDH que la omisión de la adopción de medidas estatales para garantizar los derechos de las comunidades indígenas sobre los recursos naturales de acuerdo con sus patrones tradicionales de uso y ocupación es una violación de los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana. El otorgamiento de concesiones para exploración y explotación de recursos naturales en territorios indígenas que no han sido titulados, demarcados o protegidos por el Estado, sin cumplir con los requisitos de consulta previa y otras garantías aplicables, viola los artículos 1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
B. El derecho a la integridad medioambiental
190. Aunque ni la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre ni la Convención Americana sobre Derechos Humanos incluyen referencias expresas a la protección del medio ambiente, varios derechos de rango fundamental requieren, como una precondición necesaria para su ejercicio, una calidad medioambiental mínima, y se ven afectados en forma profunda por la degradación de los recursos naturales. La CIDH ha enfatizado que existe una relación directa entre el ambiente físico en el que viven las personas, y los derechos a la vida, a la seguridad y a la integridad física: “El ejercicio del derecho a la vida y a la seguridad e integridad física está necesariamente vinculado y, de diversas maneras, depende del entorno físico. Por esa razón, cuando la contaminación y la degradación del medio ambiente constituyen una amenaza persistente a la vida y la salud del ser humano, se comprometen dichos derechos”.
191. Tanto la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre como la Convención Americana sobre Derechos Humanos reflejan una preocupación prioritaria por la preservación de la salud y el bienestar del individuo, bienes jurídicos protegidos por la interrelación entre los derechos a la vida, la seguridad de la persona, la integridad física, psíquica y moral, y la salud, y en esa medida refieren al derecho a un medio ambiente sano.
192. Tal y como lo ha explicado la CIDH, el vínculo crucial entre la subsistencia del ser humano y el medio ambiente también ha sido reconocido en otros tratados e instrumentos internacionales que vinculan a varios Estados de las Américas, entre otras, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Tratado de Cooperación Amazónica; la Carta Mundial de la Naturaleza; la Convención para la protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América; la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo; y el Convenio sobre la Diversidad Biológica. Tanto el Convenio 169 de la OIT como la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas incorporan disposiciones específicas para la protección del medio ambiente de los territorios indígenas. A nivel interamericano, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), que ha sido firmado o ratificado por varios países de la región y entró en vigor en noviembre de 1999, dispone en su artículo 11, sobre el derecho a un medio ambiente sano: “1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos. // 2. Los Estados partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente”.
193. Estas disposiciones son directamente relevantes para la interpretación de los instrumentos interamericanos de derechos humanos, en virtud de la postura interpretativa evolutiva y sistemática que se aplica a la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y a la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Así, tanto la CIDH como la Corte Interamericana han articulado una serie de obligaciones estatales referentes a la preservación de una calidad medioambiental que permita el disfrute de los derechos humanos. Los Estados parte de la OEA deben prevenir la degradación del medio ambiente para efectos de cumplir con sus obligaciones de derechos humanos en el marco del sistema interamericano.
194. En relación con los pueblos indígenas y tribales, la protección de los recursos naturales presentes en los territorios ancestrales, y de la integridad medioambiental de tales territorios, es necesaria para garantizar ciertos derechos fundamentales de sus miembros, tales como la vida, la dignidad, la integridad personal, la salud, la propiedad, la privacidad o la información. Estos derechos resultan directamente afectados cuandoquiera que la polución, la deforestación, la contaminación de las aguas, u otros tipos de daños ambientales ocurren en los territorios ancestrales. Ello implica que el Estado está obligado a adoptar acciones preventivas y positivas orientadas a garantizar un medio ambiente que no comprometa la capacidad de las personas indígenas de ejercer sus derechos humanos más básicos. En esta línea, la CIDH ha explicado que el derecho a la vida protegido tanto por la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre como por la Convención Americana sobre Derechos Humanos “no se limita (…) a la protección contra la muerte provocada de manera arbitraria. Los Estados partes deben tomar ciertas medidas positivas para salvaguardar la vida y la integridad física. La contaminación ambiental grave puede presentar una amenaza a la vida y la salud del ser humano, y en su debido caso puede dar lugar a la obligación del Estado de tomar medidas razonables para evitar dicho riesgo, o las medidas necesarias para responder cuando las personas han sido lesionadas”.
195. El vínculo entre la protección del medio ambiente y el respeto por la dignidad humana también ha sido enfatizado por la CIDH: “La Convención Americana sobre Derechos Humanos se sustenta en el principio de que los derechos son inherentes al individuo por el solo hecho de ser humano. El respeto a la dignidad inherente de la persona es el principio en el que se basan las protecciones fundamentales del derecho a la vida y a la preservación del bienestar físico. Las condiciones de grave contaminación ambiental, que pueden causar serias enfermedades físicas, discapacidades y sufrimientos a la población local, son incompatibles con el derecho a ser respetado como ser humano”. La CIDH ha subrayado, asimismo, el vínculo directo entre la preservación de la integridad medioambiental y el acceso a las fuentes de subsistencia; citando la Carta Mundial de la Naturaleza, ha sostenido que “la humanidad es parte de la naturaleza y la vida depende del funcionamiento ininterrumpido de los sistemas naturales de modo tal que se asegure el abastecimiento de energía y de nutrientes”.
196. Por otra parte, la CIDH ha reconocido el vínculo entre la protección del medio ambiente y el derecho a la salud. En 1983, en su informe sobre la situación de los derechos humanos en Cuba, la CIDH recomendó al Estado que tomara medidas específicas para proteger el medio ambiente con miras a cumplir sus obligaciones atinentes al derecho a la salud, explicando que un medio ambiente es esencial para una población sana, y notando que factores tales como la provisión de agua, servicios de higiene y saneamiento básico y de disposición de residuos surten un impacto importante a este respecto.
197. La protección efectiva de los recursos naturales presentes en los territorios indígenas y tribales requiere que los Estados garanticen a sus miembros el ejercicio de ciertos derechos humanos de índole procedimental, principalmente el acceso a la información, la participación en la toma de decisiones y el acceso a la justicia. Tal y como lo ha explicado la CIDH, en contextos de daño o amenaza al medio ambiente, “la protección del derecho a la vida y a la integridad física deberá concretarse con medidas encaminadas a respaldar y acrecentar la capacidad de las personas para salvaguardar y reivindicar esos derechos. Para lograr una protección eficaz contra las condiciones ecológicas que constituyen una amenaza para la salud humana, es imperativo que la población tenga acceso a la información, participe en los procesos pertinentes de toma de decisiones y cuente con recursos judiciales”. Desde esta perspectiva, la garantía y el ejercicio de los derechos humanos a la participación, la información y el acceso a la justicia constituyen medios necesarios para lograr el objetivo último de preservación del medio ambiente. Como se explica en las secciones subsiguientes, el alcance de cada uno de estos tres derechos en relación con la protección de los recursos naturales de los territorios indígenas o tribales ha sido desarrollado en detalle por la jurisprudencia interamericana, de tal manera que constituyen, en sí mismos, requisitos de obligatorio cumplimiento por parte de los Estados.
C. El derecho a la implementación efectiva de los estándares legales existentes
198. Como parte del Estado de Derecho, las autoridades tienen el deber de implementar los estándares de protección medioambiental nacionales e internacionales que el Estado ha promulgado o aceptado; esta obligación positiva del Estado es parte de su obligación general de implementar y aplicar su propia legislación para proteger los derechos humanos de todas las personas, incluídos los pueblos indígenas y tribales y sus miembros. Los Estados deben adoptar medidas para asegurar que el reconocimiento de los derechos territoriales de los pueblos indígenas y tribales, en sus constituciones y en los tratados internacionales de los que son parte, sea incorporado en forma transversal a su legislación interna, incluida la legislación interna sobre proyectos de desarrollo. Simultáneamente tienen la obligación de asegurar la implementación y aplicación efectiva de las normas que promulgan, y de las disposiciones del derecho internacional de los derechos humanos que les vinculan.
199. En sus informes de país, la CIDH ha celebrado algunos avances legislativos en el reconocimiento constitucional y el desarrollo legal del derecho a la consulta previa, en el proceso de monitoreo socioambiental de las actividades extractivas, y en el desarrollo sostenible de industrias tales como la de hidrocarburos. Al respecto, ha expresado que “espera obtener información sobre los mecanismos de implementación de este marco legal y sobre sus resultados en la efectiva protección del derecho a la consulta previa”.
200. Como parte de la obligación genérica de implementar y aplicar las disposiciones legales, los Estados deben garantizar el cumplimiento de sus normas ambientales y penales en relación con los proyectos de exploración y explotación de recursos naturales en los territorios de pueblos indígenas y tribales, así como imponer las sanciones legalmente previstas en caso de incumplimiento. La CIDH ha explicado, en el contexto de la contaminación del medio ambiente como resultado de actividades extractivas, que “el derecho a la vida y la protección de la integridad física del individuo son normas de carácter imperativo. El artículo 2 de la Convención Americana prescribe que cuando estos derechos no estén adecuadamente garantizados por disposiciones legislativas o de otro carácter, el Estado deberá adoptar las medidas correctivas necesarias. Cuando el derecho a la vida, a la salud y a vivir en un ambiente sano ya esté protegido por la ley, la Convención exige la efectiva aplicación y cumplimiento de la ley”.
201. El cumplimiento del deber estatal de implementar y aplicar los estándares medioambientales existentes es un requisito para que los proyectos extractivos no comprometan el ejercicio de los derechos humanos: “La Comisión reconoce que el derecho al desarrollo implica que cada Estado tiene la libertad de explotar sus recursos naturales, incluyendo [el otorgamiento] de concesiones y la apertura a inversiones internacionales. Sin embargo, la Comisión considera que la ausencia de regulación, la regulación inapropiada o la falta de supervisión en la aplicación de las normas vigentes, puede crear serios problemas al medio ambiente que se traduzcan en violaciones de derechos humanos protegidos por la Convención Americana”. Una parte integrante del proceso de dar efectiva aplicación y cumplimiento a la ley en este contexto, consiste en que el Estado debe “tomar las medidas necesarias para asegurar que las acciones de sus agentes (…) cumplan las obligaciones jurídicas tanto nacionales como internacionales”.
202. De igual manera, la CIDH ha resaltado que los Estados que ratifiquen el Convenio 169 deben garantizar su incorporación transversal a la legislación que regula todo el proceso de diseño, concesión e implementación de proyectos de exploración y explotación de recursos naturales en territorios indígenas; y al mismo tiempo deben adoptar medidas para garantizar la aplicación efectiva de dicha legislación, teniendo en cuenta que la falta de reglamentación no es excusa para no cumplir con la aplicación del Convenio 169. Los Estados deben aplicar mecanismos adecuados de seguimiento y control del cumplimiento, por el Estado, de los derechos y garantías que se comprometieron a respetar al ratificar el Convenio 169.
203. El deber estatal de aplicación de las normas de protección medioambiental en vigor cobra especial importancia frente a los actores no estatales cuya conducta es dañina para los recursos naturales. Las autoridades tienen claras obligaciones internacionales de implementación de sus propios estándares y regulaciones, cuyo incumplimiento puede comprometer su responsabilidad internacional. En la práctica, los Estados han recurrido a distintos instrumentos, que incluyen el establecimiento de estándares de calidad, producción o emisiones; el licenciamiento o regulación de actividades riesgosas; la provisión de incentivos o desincentivos económicos; la sanción de actividades particularmente dañinas mediante el derecho penal; o la creación de regímenes de responsabilidad privada para desestimular y compensar el daño ambiental. Sea cual fuere la opción escogida, la implementación de las normas de protección ambiental frente a particulares, en especial a las empresas e industrias extractivas, es requerida para evitar que el Estado sea internacionalmente responsable por violación de los derechos humanos de las poblaciones indígenas o tribales afectadas por actividades destructivas del medio ambiente.
D. Obligaciones del Estado en el contexto de proyectos de desarrollo e inversión y de concesiones extractivas de los recursos naturales que afecten territorios ancestrales
204. Los Estados de las Américas, y las poblaciones que les componen, tienen derecho al desarrollo. Tal derecho al desarrollo “implica que cada Estado tiene la libertad de explotar sus recursos naturales, incluyendo [el otorgamiento] de concesiones y la apertura a inversiones internacionales”, pero el desarrollo debe ser necesariamente compatible con los derechos humanos, y específicamente con los derechos de los pueblos indígenas y tribales y de sus miembros. No hay propiamente desarrollo sin respeto pleno por los derechos humanos. Ello impone limitaciones y deberes de obligatorio cumplimiento a las autoridades estatales. En particular, el desarrollo debe gestionarse en forma sostenible, lo cual exige que los Estados aseguren la protección del medio ambiente, y específicamente del medio ambiente de los territorios ancestrales indígenas y tribales. Como ha explicado la CIDH, “las normas del sistema interamericano de derechos humanos no impiden ni desalientan el desarrollo, pero exigen que el mismo tenga lugar en condiciones tales que se respeten y se garanticen los derechos humanos de los individuos afectados. Tal como se señala en la Declaración de Principios de la Cumbre de las Américas, sólo podrá sustentarse el progreso social y la prosperidad económica si nuestras poblaciones viven en un medio saludable y se gestionan con cuidado y responsabilidad nuestros ecosistemas y recursos naturales.”
1. Impacto de los planes o proyectos de desarrollo o inversión, y de las concesiones extractivas que afectan el medio ambiente
205. Los megaproyectos de infraestructura o desarrollo, tales como carreteras, canales, represas, puertos o afines, así como las concesiones para la exploración o explotación de recursos naturales en territorios ancestrales, pueden afectar a las poblaciones indígenas con consecuencias particularmente graves, ya que ponen en peligro sus territorios y los ecosistemas que allí se encuentran, por lo cual representan un peligro mortal para su supervivencia en tanto pueblos, especialmente en los casos en que la fragilidad ecológica de sus territorios coincide con su debilidad demográfica. El impacto de estas actividades sobre la integridad sociocultural de los pueblos indígenas o tribales también ha sido ampliamente documentado por la CIDH.
206. Así, las concesiones extractivas en territorios indígenas, al poder causar daños ecológicos, ponen en peligro los intereses económicos, la supervivencia y la integridad cultural de las comunidades indígenas y de sus miembros, además de afectar el ejercicio de sus derechos de propiedad sobre sus tierras y recursos naturales. Las actividades de las empresas madereras en territorios de pueblos indígenas y tribales, por ejemplo, son altamente destructivas y producen daños masivos en el bosque y sus funciones ecológicas y culturales, causando polución del agua, pérdida de la biodiversidad, y afectación espiritual del bosque en detrimento de los pueblos indígenas y tribales.
207. Los órganos internacionales de derechos humanos prestan una atención específica a las consecuencias que la contaminación ambiental causada por las actividades extractivas y otros proyectos de desarrollo o inversión tienen sobre los derechos de los pueblos indígenas. Durante los últimos años, los órganos del sistema interamericano han atendido a un crecimiento exponencial de las peticiones relativas a violaciones de los derechos de los pueblos indígenas como consecuencia de la implementación de planes o proyectos de desarrollo o inversión o de la exploración y explotación de los recursos naturales en sus territorios.
208. Los daños causados a los territorios tradicionales de los pueblos indígenas como resultado de la colonización y la extensión de explotaciones económicas (agrícolas, ganaderas, madereras y otras) desencadenan procesos intensos de deterioro medioambiental y desintegración comunitaria de los pueblos afectados, ya que impiden a los miembros de sus comunidades desarrollar las actividades tradicionales de subsistencia. Entre los miembros de los pueblos indígenas y tribales afectados en su salud, actividades básicas de subsistencia y medio ambiente como consecuencia de proyectos de desarrollo, merecen especial atención las personas especialmente vulnerables, tales como los niños y niñas, las mujeres en edad fértil y los ancianos.
209. Existe un vacío importante en la regulación de aspectos clave para la protección de los derechos de propiedad indígena en el contexto de la explotación de los recursos naturales en territorios indígenas. Una serie de barreras estructurales también impide la efectiva implementación de las normas ya existentes. Como resultado, se ha demostrado que los planes y proyectos de desarrollo e inversión en territorios indígenas o tribales, y las concesiones para la exploración y explotación de recursos naturales, desembocan en violaciones múltiples de derechos humanos individuales y colectivos, incluyendo el derecho a una vida en condiciones dignas (vulnerado cuandoquiera que los proyectos de desarrollo causan contaminación ambiental, generan efectos nocivos sobre las actividades básicas de subsistencia y afectan la salud de los pueblos indígenas y tribales que viven en los territorios donde se implementan). La CIDH y la Corte Interamericana también han declarado violaciones derivadas de “la afectación a la salud, a los sistemas de producción, la modificación de las migraciones internas, la disminución de la cantidad y calidad de fuentes de agua, el empobrecimiento de los suelos agrícolas; la disminución de la pesca, fauna, flora y biodiversidad en general, y la afectación al equilibrio que constituye la base de la reproducción étnica y cultural”, todas las cuales han ocurrido en los lugares donde las industrias mineras, madereras o de hidrocarburos desarrollan sus proyectos. Las concesiones, junto con los actos estatales relacionados con ellas, han sido consideradas como violaciones del derecho a la propiedad protegido por la Convención Americana, y de otros derechos humanos.
210. A este respecto, la CIDH ha reiterado que “reconoce (…) la importancia del desarrollo económico para la prosperidad de los pueblos de este hemisferio”; pero “al mismo tiempo, las actividades de desarrollo deben ir acompañadas de medidas adecuadas y efectivas para garantizar que las mismas no se lleven a cabo a expensas de los derechos fundamentales de las personas que pueden ser particular y negativamente afectadas, incluidas las comunidades indígenas y el medio ambiente del que dependen para su bienestar físico, cultural y espiritual”.
211. Los daños ambientales de los cuales los pueblos indígenas y tribales tienen un derecho a ser protegidos, son los que se causan directamente en su territorio, o los que se derivan de los impactos de otras concesiones. La Corte Interamericana ha establecido que se viola el artículo 21 de la Convención, en conjunción con el artículo 1.1, cuando el Estado emite concesiones que dañan el ambiente, y el deterioro tiene un impacto negativo sobre las tierras y los recursos naturales que los pueblos indígenas y tribales han utilizado tradicionalmente, que se encuentren en todo o en parte dentro de los límites del territorio sobre el cual tienen un derecho a la propiedad comunal. Otros tipos de concesiones afectan no solamente los recursos naturales sobre los cuales fueron otorgadas, sino también otros recursos utilizados por los pueblos indígenas y tribales para subsistencia y comercio; así sucede, por ejemplo, con algunas concesiones forestales y de extracción maderera, según ha explicado la Corte Interamericana en el caso Saramaka: “cuando se otorga una concesión maderera, se ven afectados también una gran variedad de productos forestales no derivados de la madera, que son utilizados por los miembros del pueblo Saramaka para subsistir y comercializar”.
Ejemplo: el impacto medioambiental de los proyectos de extracción de recursos naturales en territorios ancestrales, y sus graves implicaciones sobre los derechos humanos. El caso de la Amazonía ecuatoriana.
En su informe de 1997 sobre la situación de los derechos humanos en Ecuador, la CIDH describió la situación de los habitantes indígenas de las regiones selváticas del Interior del país, que habían sufrido por las actividades de desarrollo y producción de petróleo durante décadas, afectándose su capacidad para ejercer sus derechos a la vida y a la seguridad física por la grave contaminación ambiental causada por la industria extractiva.
La CIDH verificó in situ las condiciones en que se realizaban las operaciones de extracción petrolera, y explicó que el desarrollo y la explotación del petróleo “alteran efectivamente el entorno físico y generan una cantidad considerable de subproductos y desechos tóxicos. El desarrollo petrolero supone actividades tales como el trazado de caminos en la selva y detonaciones sísmicas. Deben deforestarse tramos de terrenos de considerable extensión para construir vías de acceso y pistas de aterrizaje para el transporte de los trabajadores y el equipo. Se construyen instalaciones y se perforan pozos de explotación y producción. La explotación petrolera genera a su vez subproductos y desechos tóxicos en todas las etapas de las operaciones: perforaciones de exploración, producción, transporte y refinación”. Estos subproductos tóxicos habían sido descargados durante décadas en fosas abiertas o indebidamente construidas, rebalsándose y derramándose en los ríos, arroyos y agua subterránea, o drenándose hacia la tierra; habían sido enterrados, sin que se sellaran o recubrieran adecuadamente las fosas, generándose lixiviación hacia el medio ambiente; se habían quemado, sin control de temperatura, emisiones u otras medidas de protección ambiental; se habían derramado en forma accidental; o se habían vertido directamente en las aguas y suelos de la región. El Gobierno reconoció “que el medio ambiente ha sido dañado por deforestación, procesos erosivos, sobreexplotación de recursos, y altos niveles de contaminación por explotación hidrocarburífera y minera.”
El impacto de esta situación sobre la salud humana fue documentado por la CIDH, que identificó graves secuelas de la polución sobre la salud y la subsistencia de las poblaciones indígenas de la región amazónica. Con base en datos científicos y otra documentación relevante, la CIDH constató que la exposición al petróleo y a los compuestos químicos asociados a través de la piel, por la ingestión en los alimentos o el agua, o por las emanaciones absorbidas por el aparato respiratorio, generan efectos nocivos para la salud y la vida humanas, planteando un riesgo considerable. La CIDH relató que un sondeo de 21 comunidades a lo largo de los ríos Napo y Quinchiyacu afectadas por las actividades de desarrollo petrolero había determinado que “alrededor de las tres cuartas partes de los habitantes padecían problemas gastrointestinales; la mitad se quejaba de frecuentes jaquecas; un tercio de problemas de la piel, y poco menos de un tercio de otros dolores corporales y fiebres. Se señaló asimismo que varios estudios sobre los efectos de la contaminación por petróleo indicaban que las poblaciones afectadas se encuentran en riesgo mucho mayor de cáncer y otras afecciones graves. El Director del Hospital de Coca (…) reveló un incremento de la mortalidad infantil debido a la contaminación del agua y a los accidentes vinculados al petróleo, en tanto que los trabajadores locales de la salud notificaron un incremento de defectos congénitos, enfermedades juveniles e infecciones cutáneas”. La CIDH constató que en términos generales “las actividades de desarrollo petrolero también se han vinculado, directa o indirectamente, a problemas de abastecimiento de alimentos y desnutrición”, situación ilustrada por el hecho de que “los sectores de Orellana, Shushufindi y Sacha, que son centros de actividad de desarrollo petrolero, registran los indicadores más elevados de desnutrición en el Ecuador”.
La CIDH recordó que el Estado ecuatoriano está obligado a implementar su legislación interna y a cumplir con sus compromisos internacionales en el ámbito de la protección medioambiental; indicó que si bien el derecho al desarrollo implica que el Estado está en libertad de explotar sus recursos naturales y otorgar las concesiones correspondientes, las autoridades están bajo la obligación correlativa de aplicar y hacer cumplir las disposiciones legales que protegen los derechos a la vida, la salud y a vivir en un ambiente sano. La ausencia de regulación, la regulación inapropiada o la falta de supervisión en la aplicación de la ley, pueden ser causa de serias afectaciones del medio ambiente que se traducen, eventualmente, en violaciones a los derechos humanos.
De allí que, para la CIDH, el Estado ecuatoriano estuviera bajo el doble deber de adoptar medidas orientadas a prevenir la contaminación medioambiental, y de actuar en forma inmediata para reparar los daños causados a los recursos naturales por las actividades extractivas y de desarrollo. Igualmente, la CIDH indicó que parte necesaria de la protección de los derechos a la vida y a la integridad física de las personas consiste en la adopción de medidas encaminadas a acrecentar su capacidad para salvaguardar y reivindicar sus propios derechos, las cuales incluyen el acceso a la información, la participación en los procesos de toma de decisiones pertinentes, y el acceso a la justicia por medio de recursos judiciales.
La CIDH también precisó que sus consideraciones sobre el impacto de la actividad petrolera eran igualmente aplicables a otro tipo de actividades extractivas con efectos nocivos sobre el medio ambiente: “Si bien la Comisión ha analizado la situación de los derechos humanos en el Oriente tomando como ejemplo las actividades de explotación petrolera, cabe señalar que otros tipos de actividades de desarrollo plantean inquietudes concretas y jurídicas similares. Uno de los casos sería el que se refiere a los efectos de la extracción de oro en las minas del interior, donde se emplean varios tipos de productos químicos, como cianuro y mercurio, que pueden contaminar arroyos y ríos. La toxicidad de estas sustancias para el ser humano ha sido fehacientemente documentada”.
2. Deber estatal de prevenir el daño ambiental
212. Los Estados tienen la obligación de prevenir daños al medio ambiente en territorios indígenas o tribales que puedan afectar el ejercicio de sus derechos humanos. El cumplimiento de esta obligación requiere la adopción de las medidas que sean necesarias para proteger el hábitat de las comunidades indígenas del deterioro ecológico como consecuencia de actividades extractivas, ganaderas, agrícolas, forestales y otras actividades económicas, así como de las consecuencias de los proyectos de infraestructura, puesto que tal deterioro reduce sus capacidades y estrategias tradicionales en términos de alimentación, agua y actividades económicas, espirituales o culturales. Al adoptar estas medidas, los Estados deben poner “especial énfasis en la protección de los bosques y las aguas, básicos para su salud y supervivencia como comunidades”. En otras palabras, los Estados deben asegurar “que los proyectos de desarrollo importantes que se lleven a cabo en las tierras indígenas, en zonas de poblaciones indígenas o en sus cercanías, previo cumplimiento de los requisitos y autorizaciones de ley, no causen daños irreparables a la identidad y los derechos religiosos, económicos o culturales de las comunidades indígenas”. Esto también se aplica a los proyectos de explotación de recursos naturales.
213. En términos más específicos, la CIDH ha exigido a los Estados que establezcan salvaguardias y mecanismos adecuados para asegurar que las concesiones de explotación de recursos naturales no causen daños ambientales que afecten las tierras o las comunidades indígenas; y les ha exhortado a “tomar medidas para evitar daños a las personas afectadas debido al comportamiento de los concesionarios y actores privados (…) [y a] cerciorarse de que existan medidas de protección para que no ocurran incidentes de contaminación ambiental que amenacen la vida de los habitantes de los sectores en desarrollo”.
214. Dentro de la práctica de los órganos del sistema interamericano, la CIDH se refirió por primera vez a la degradación medioambiental como forma de violación de los derechos colectivos de los pueblos indígenas, y al deber estatal de prevención de tal degradación, en su informe sobre Ecuador de 1997. En dicho informe, la CIDH prestó una particular atención a la situación de los Huorani, los Cofán, los Siona, los Achuar, los Shuar, Quichua de Sucumbios y Pastaza, y otros pueblos indígenas del Oriente ecuatoriano como consecuencia de la explotación del petróleo y otras actividades de desarrollo en sus territorios tradicionales, recomendando al Estado que pusiera en efecto las medidas adecuadas de protección antes de que se produjera el daño medioambiental.
215. La necesidad de proteger el medio ambiente de los pueblos indígenas también ha sido tomada en cuenta por los órganos del sistema interamericano en el otorgamiento de medidas provisionales o cautelares, asumiendo por lo tanto que los efectos potencialmente dañinos de ciertas actividades (como la tala ilegal de madera o el depósito de desechos tóxicos o materiales peligrosos) plantean graves amenazas que afectan simultáneamente la vida y la integridad física de los miembros de las comunidades y su supervivencia colectiva, vinculada al ejercicio efectivo de su derecho de propiedad sobre las tierras y recursos naturales.
3. Deberes estatales de acción inmediata: suspensión, reparación y prevención de daños ulteriores
216. Cuandoquiera que se estén causando daños ecológicos significativos, u otros daños, a los territorios indígenas o tribales como consecuencia de proyectos o planes de desarrollo o inversión o de concesiones extractivas, estos proyectos, planes o concesiones se tornan ilegales y los Estados tienen el deber de suspenderlos, reparar los daños ambientales, e investigar y sancionar a los culpables de los daños.
217. La CIDH ha establecido que se debe dar prioridad a los derechos a la vida e integridad de los pueblos indígenas y tribales en estos casos. En consecuencia, tales pueblos tienen derecho a que se suspenda inmediatamente la ejecución de los planes o proyectos de desarrollo o inversión o de los proyectos de exploración y explotación de recursos naturales que afecten esos derechos. La CIDH también ha recalcado la obligación de los Estados de implementar, en el marco de los proyectos de exploración y explotación de recursos naturales en territorios de los pueblos indígenas y tribales, mecanismos de participación para la determinación de los daños ambientales que se hayan causado y de su impacto sobre las actividades básicas de subsistencia de tales pueblos. Dichos mecanismos de participación deben permitir la suspensión inmediata de la ejecución de los proyectos que impliquen afectaciones de la vida o la integridad personal; deben garantizar la imposición de las sanciones administrativas o penales a las que haya lugar, y deben permitir que se determinen y hagan efectivas las indemnizaciones por los daños al medio ambiente y a las actividades básicas de subsistencia que se estén causando. Los Capítulos IX y X del presente Estudio analizan en detalle los derechos a la participación y a la reparación en este contexto.
218. En forma conexa a la obligación de reparar el daño ambiental causado, la CIDH ha indicado que los pueblos indígenas y tribales cuyos miembros resulten afectados por contaminación ambiental, falta de acceso a agua potable o exposición a agentes tóxicos derivados de proyectos de exploración o explotación de recursos naturales en sus territorios, tienen derecho a acceder al sistema de salud sin discriminación. Correlativamente, los Estados tienen la obligación de “minimizar los efectos negativos de los proyectos de desarrollo en perjuicio de los pueblos indígenas”, y mitigar los perjuicios causados.
219. La CIDH ha explicado que una parte constitutiva de los deberes estatales de acción inmediata en casos de afectación de los recursos naturales por planes o proyectos de desarrollo o inversión o concesiones extractivas, es la obligación de desarrollar las investigaciones necesarias para identificar los culpables de los daños ambientales, imponerles las sanciones correspondientes, y proceder a las medidas de reparación apropiadas: “Cuando se haya infringido el derecho a la vida (…) a causa de la contaminación ambiental, el Gobierno está obligado a responder con medidas apropiadas de investigación y desagravio”. Los Estados que tengan conocimiento de la situación de personas afectadas en su salud, actividades de subsistencia y medio ambiente como consecuencia de proyectos de desarrollo, tienen el deber de imponer las sanciones procedentes por el incumplimiento de las normas ambientales y/o penales respectivas. A este respecto, debe tenerse en cuenta que, según la CIDH, los pueblos indígenas y tribales tienen derecho a participar en la determinación de los daños ambientales causados por los proyectos de exploración y explotación de recursos naturales que se encuentren en curso de implementación, así como en la determinación de su impacto sobre sus actividades básicas de subsistencia; también tienen derecho a participar en el proceso de determinación de la indemnización por los daños causados por tal exploración y explotación de recursos naturales en sus territorios, según sus propias prioridades de desarrollo.
4. Requisitos especiales para la implementación de planes o proyectos de desarrollo o inversión o para el otorgamiento de concesiones extractivas por el Estado en territorios ancestrales
220. Al evaluar propuestas de planes o proyectos de inversión o desarrollo, o el otorgamiento de concesiones extractivas, los Estados deben tomar en cuenta como consideración primordial a las comunidades indígenas que habitan en los respectivos territorios, y sus formas tradicionales de tenencia de la tierra. Para la Corte Interamericana, el término “plan de desarrollo o inversión” se refiere a “cualquier actividad que pueda afectar la integridad de las tierras y recursos naturales dentro del territorio [ancestral], en particular, cualquier propuesta relacionada con concesiones madereras o mineras”.
221. La terminología empleada por la Corte Interamericana hace referencia a limitaciones causadas por planes o proyectos de “desarrollo o inversión”, categoría que incluye aquellos que están destinados al aumento o mejora de la infraestructura productiva o de servicios públicos, incluyendo la construcción de vías de transporte y comunicación de personas, mercancías, bienes y servicios (p. ej. la construcción de oleoductos); la construcción de represas o la construcción de infraestructuras educativas, sanitarias o militares, entre otros; así como la extracción de recursos naturales.
222. Adicionalmente, hay otros modos de afectación del derecho de propiedad frente a los cuales se activan estas garantías especiales y las obligaciones de protección del Estado, tales como el establecimiento de áreas naturales protegidas sobre territorios indígenas. En efecto, en algunos casos el establecimiento de áreas naturales protegidas puede constituir una forma de limitación o privación del derecho de los pueblos indígenas al uso y disfrute de sus tierras y recursos naturales, derivada de la imposición unilateral, por el Estado, de regulaciones, limitaciones, condiciones y restricciones a dicho uso y disfrute por motivos de interés público, en este caso la conservación de la naturaleza.
223. La aprobación por los Estados de planes de inversión o desarrollo o de explotación de los recursos naturales frecuentemente afecta a la capacidad de los pueblos indígenas de usar y gozar sus tierras y otros recursos naturales presentes en sus territorios tradicionales. Los órganos del sistema han sido particularmente cuidadosos a la hora de encontrar un equilibrio entre el derecho de propiedad comunal indígena y el interés legítimo de los Estados en la explotación sostenible de los recursos naturales de su propiedad. De hecho, tanto la Convención Americana como la Declaración Americana conciben claramente el derecho a la propiedad no como un derecho absoluto, sino como un derecho que puede ser limitado por razón de “utilidad pública o de interés social”.
224. En efecto, “el artículo 21 de la Convención no prohíbe per se la emisión de concesiones para la exploración o explotación de los recursos naturales en territorios indígenas o tribales”. Para la Corte Interamericana, si bien es cierto que toda actividad de exploración o extracción en territorio indígena o tribal podría afectar, en mayor o menor medida, el uso y goce de algunos recursos naturales utilizados tradicionalmente para la subsistencia del pueblo correspondiente, “también es cierto que no se debe interpretar el artículo 21 de la Convención de manera que impida al Estado emitir cualquier tipo de concesión para la exploración o extracción de recursos naturales dentro del territorio [indígena o tribal correspondiente]”. El derecho a la propiedad no es absoluto, y “puede ser restringido por el Estado bajo circunstancias específicas y excepcionales”.
225. En consonancia con lo anterior, la Convención Americana establece garantías y limitaciones respecto del derecho que tiene el Estado de emitir concesiones extractivas o aprobar planes o proyectos de desarrollo o inversión que restrinjan el uso y goce de los recursos naturales de los indígenas o afecten su territorio. Para efectos de otorgar concesiones extractivas o de realizar planes y proyectos de inversión y desarrollo que afecten los recursos naturales en territorios indígenas o tribales, la Corte Interamericana ha identificado tres condiciones obligatorias que se aplican cuando los Estados contemplen aprobar tales planes o proyectos: (a) el cumplimiento del derecho internacional sobre la expropiación, tal y como se refleja en el artículo 21 de la Convención Americana; (b) no aprobación de cualquier proyecto que pueda amenazar la supervivencia física o cultural del grupo; y (c) aprobación sólo después de consultas de buena fe –y, cuando sea aplicable, del consentimiento-, de un estudio previo de impacto ambiental y social realizado con participación indígena, y con participación razonable en los beneficios. Estos requisitos “son consistentes con las observaciones del Comité de Derechos Humanos, el texto de distintos instrumentos internacionales y la práctica de varios Estados Parte de la Convención”. Son igualmente consistentes con la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.
226. Estos requisitos son aplicables en distintas circunstancias. Primero, cuando el “recurso natural ha sido usado tradicionalmente por los miembros del pueblo [respectivo] de modo intrínsecamente relacionado con la subsistencia del pueblo”. Segundo, cuando el proyecto pueda afectar otros recursos naturales críticos para su supervivencia física y cultural.
227. El cumplimiento de estos requisitos es obligatorio, incluso si existen disposiciones de derecho interno que reservan al Estado la propiedad de los recursos vivos, del agua o del subsuelo en los territorios indígenas. El cumplimiento de estos requisitos es indispensable, incluso en los casos excepcionales de concesiones de explotación comercial otorgadas a miembros individuales del pueblo indígena o tribal, aunque ni los pueblos indígenas o tribales ni sus miembros requieren concesiones o autorizaciones estatales para el uso y explotación tradicional de sus recursos.
Ejemplo: los requisitos especiales en casos de concesiones para exploración y explotación de los recursos naturales, o de planes o proyectos de desarrollo o inversión en tierras indígenas
En el caso del pueblo Saramaka v. Surinam, la Corte Interamericana de Derechos Humanos estableció los criterios que se deben aplicar bajo el artículo 21 de la Convención Americana antes del otorgamiento de concesiones para la exploración y explotación de recursos naturales, o de la implementación de planes o proyectos de desarrollo o inversión en tierras indígenas o tribales, para efectos de determinar si con dichas concesiones, planes o proyectos se afectarán los recursos naturales vinculados a la cultura o modo de vida indígenas, y por lo tanto, si se activan los deberes estatales de cumplir con los tres requisitos de consulta/consentimiento, estudios de impacto social y ambiental, y participación en los beneficios.
En primer lugar, debe determinarse “si este recurso natural ha sido usado tradicionalmente por los miembros del pueblo Saramaka de modo intrínsecamente relacionado con la subsistencia del pueblo” [párr. 144]. En relación con el bosque, la Corte tuvo en cuenta:
· El conocimiento de los bosques por el pueblo Saramaka, a saber, de la ubicación y variedad de los árboles que utilizan para distintos fines. [párr. 144]
· La utilización por el pueblo Saramaka de determinados tipos de árbol para diferentes finalidades: construcción de botes y canoas para transporte; techos de los hogares; obtención de frutos para consumo; utilización de los árboles para otras finalidades de subsistencia. [párr. 144]
· La forma en que los miembros del pueblo Saramaka respetan y cuidan el bosque. La Corte determinó que entran al bosque a obtener la madera que necesitan para sus propósitos sin destruir el ambiente. [párr. 144]
· El hecho de que los Saramaka también dependen de la extracción de madera como parte de su estructura económica y para propósitos de subsistencia. [parr. 145]
Con base en dichas constataciones, la Corte dictaminó: “Esta prueba indica que los Saramaka han cosechado, utilizado, comercializado y vendido los productos de madera y de otra índole en forma tradicional y que continúan haciéndolo en el presente. Por lo tanto, de conformidad con el análisis mencionado respecto de la extracción de los recursos naturales que son necesarios para la subsistencia del pueblo Saramaka, y por ende de sus integrantes, el Estado no debería haber otorgado concesiones madereras dentro del territorio Saramaka a menos y hasta que hubiese cumplido con las tres garantías de participación efectiva, beneficios compartidos y evaluaciones previas de impacto ambiental y social” [párr. 146]. Adicionalmente, los requisitos establecidos en el artículo 21 de la Convención para los casos de expropiación, y el requisito consistente en no afectar la subsistencia del grupo y sus integrantes, debían ser cumplidos.
En segundo lugar, con respecto a las concesiones de explotación minera (auríferas) otorgadas en territorio Saramaka por el Estado, la Corte analizó si éstas “afectaron los recursos naturales que los miembros del pueblo Saramaka han utilizado tradicionalmente y que son necesarios para su subsistencia cultural”. [párr. 155] Concluyó, según las pruebas con las que contaba, que “los integrantes del pueblo Saramaka no han utilizado el oro tradicionalmente como parte de su identidad cultural o sistema económico. Salvo algunas posibles excepciones individuales, los Saramaka no se identifican con el oro ni han demostrado una relación particular con este recurso natural en especial, más que reclamar el derecho general de ‘ser titular de todo, desde lo más alto de los árboles hasta el lugar más profundo bajo la superficie’”. [párr. 155] Pese a que el oro no es un recurso de utilización tradicional, la Corte especificó que su extracción sí afectaría otros recursos naturales críticos para la supervivencia física y cultural del pueblo Saramaka. Por lo tanto, para el otorgamiento de las concesiones auríferas también debían cumplirse los distintos requisitos establecidos por el artículo 21 de la Convención: “el Estado tiene el deber de consultar al pueblo Saramaka, de conformidad con sus costumbres y tradiciones, respecto de toda concesión minera propuesta dentro del territorio Saramaka, permitir la participación de los miembros del pueblo en los beneficios que se deriven de dicha posible concesión y realizar o supervisar un estudio previo de impacto ambiental y social” [párr. 155].
228. Con respecto a las concesiones que ya han sido otorgadas efectivamente a terceros dentro del territorio ancestral sin cumplir con los requisitos derivados del artículo 21 de la Convención, el Estado debe evaluar si es necesario restringir los derechos contractuales o legales de tales terceros para preservar la supervivencia física y cultural del pueblo correspondiente, a la luz de la jurisprudencia interamericana.
229. En primer lugar, los Estados deben cumplir los requisitos establecidos para los casos de expropiación en el artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Toda limitación al contenido del derecho de propiedad de los pueblos indígenas sobre sus recursos naturales debe sujetarse a las normas generales que regulan las limitaciones legales de la propiedad por razón de interés público, esto es, las expropiaciones.
230. Según explicó la Corte en este sentido, “el artículo 21 de la Convención establece que ‘la ley podrá subordinar [el] uso y goce de [los bienes] a los intereses de la sociedad’. Por ello, la Corte ha sostenido en otras ocasiones que, de conformidad con el artículo 21 de la Convención, el Estado podrá restringir el uso y goce del derecho a la propiedad siempre que las restricciones: a) hayan sido previamente establecidas por ley; b) sean necesarias; c) proporcionales y d) que tengan el fin de lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática. En consonancia con esta disposición, el Estado podrá restringir, bajo ciertas condiciones, los derechos de los integrantes del pueblo Saramaka a la propiedad, incluidos sus derechos sobre los recursos naturales que se encuentren en el territorio”. El artículo 21.2 dispone que “[n]inguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley.”
231. En este punto también es relevante la precisión hecha por la Corte Interamericana, en el sentido de que “el derecho a recibir el pago de una indemnización conforme al artículo 21.2 de la Convención se extiende no sólo a la total privación de un título de propiedad por medio de una expropiación por parte del Estado, por ejemplo, sino que también comprende la privación del uso y goce regular de dicha propiedad”.
232. El Estado no puede otorgar una concesión, ni aprobar un plan o proyecto de desarrollo o inversión, que pueda afectar la supervivencia del pueblo indígena o tribal correspondiente de conformidad con sus modos ancestrales de vida. En términos de la Corte Interamericana: “respecto de las restricciones sobre el derecho de los miembros de los pueblos indígenas y tribales, en especial al uso y goce de las tierras y los recursos naturales que han poseído tradicionalmente, un factor crucial a considerar es también si la restricción implica una denegación de las tradiciones y costumbres de un modo que ponga en peligro la propia subsistencia del grupo y de sus integrantes”. Bajo el artículo 21 de la Convención Americana, el Estado puede restringir el derecho de un pueblo indígena o tribal al uso y goce de las tierras y recursos naturales que tradicionalmente les pertenecen, únicamente cuando dicha restricción cumpla con los requisitos allí establecidos y, además, cuando no deniegue su supervivencia como pueblo indígena o tribal. El Comité de Derechos Humanos en el caso Länsman y otros v. Finlandia apoya este requisito: “permitiendo que los Estados lleven a cabo actividades de desarrollo que limiten los derechos de una minoría cultural, siempre y cuando dicha actividad no extinga por completo el modo de vida del pueblo indígena”.
233. La noción de “supervivencia” no se identifica con la mera existencia física: “La Corte enfatizó en la Sentencia que la frase ‘supervivencia como una comunidad tribal’ debe ser entendida como la capacidad de los Saramaka de ‘preservar, proteger y garantizar la relación especial que [ellos] tienen con su territorio’, de tal forma que puedan ‘continuar viviendo su modo de vida tradicional y que su identidad cultural, estructura social, sistema económico, costumbres, creencias y tradiciones distintivas serán respetadas, garantizadas y protegidas (…)’. Por tanto, el término ‘supervivencia’ significa, en este contexto, mucho más que supervivencia física”. En los mismos términos, para la Corte, “el término ‘supervivencia’ no se refiere solamente a la obligación del Estado de garantizar el derecho a la vida de las víctimas, sino también a la obligación de adoptar todas las medidas adecuadas para garantizar la relación continua del pueblo Saramaka con su territorio y su cultura”.
Ejemplo: secuelas ambientales, epidemiológicas y socioculturales de los procesos de desarrollo económico en territorios indígenas. El caso de la Amazonía ecuatoriana.
En su informe de 1997 sobre la situación de los derechos humanos en Ecuador, la CIDH describió el impacto que las actividades de desarrollo habían tenido sobre los derechos humanos y la supervivencia física y cultural de los pueblos indígenas del interior del país.
En primer lugar, la CIDH describió la situación de grave contaminación ambiental causada por décadas de actividades extractivas, particularmente por la industria petrolera, cuyas repercusiones sobre el goce de los derechos humanos se reseñaron anteriormente. Pero tal y como lo relataron a la CIDH, los “pueblos indígenas de la Amazonía ecuatoriana sostienen que los efectos del desarrollo y explotación de petróleo en el Oriente no sólo han dañado el medio ambiente, sino que han impedido directamente su derecho a la supervivencia física y cultural como pueblos”.
Así, la CIDH identificó algunas secuelas adicionales del proceso de desarrollo petrolero que tuvo lugar en las décadas precedentes, explicando que “la apertura de las tierras tradicionales de los pueblos indígenas de la Amazonía ecuatoriana a la explotación de petróleo y otras actividades de desarrollo ha conducido a diversas consecuencias directamente atribuibles a éstas”.
Primero, este proceso trajo aparejado un influjo de forasteros y de infraestructura de transporte a los territorios de los pueblos indígenas amazónicos: “El boom del petróleo iniciado en el interior a fines de la década de 1960, condujo a la construcción de una red de caminos, utilizado para llevar a los trabajadores y el equipo así como para construir y mantener los sitios de producción y otras instalaciones, en el corazón del territorio que había sido tradicionalmente indígena. De esta forma, el desarrollo del petróleo abrió y expuso el interior de una manera que no se había dado con el desarrollo anterior ni con el contacto con el exterior”. Este proceso estuvo acompañado por una fuerte iniciativa de colonización impulsada por el propio Gobierno: “Además de los trabajadores no nativos llevados para construir los caminos y para edificar y poner en operación las instalaciones, la apertura de carreteras concentró colonizadores, especuladores de tierras y taladores en las tierras que servían de hogar a los indígenas. En el caso del Oriente, esta colonización fue animada por el Estado y se consideró, de hecho, como una prioridad nacional. La colonización típicamente se inicia con la siembra, a ambos lados de un camino, de los primeros kilómetros. En la mayoría de los casos, los controles sobre la colonización espontánea, o bien no existían o eran ineficaces, lo que condujo al resultado de que amplias fajas de asentamientos no indígenas dividen ahora las parcelas de territorio anteriormente indígena. Bajo la Ley de Colonización de la Región Amazónica, promulgada para estimular la colonización y el uso productivo del Oriente, los colonos empezaron a trasladarse a muchos de los territorios que se consideraban como ‘tierras baldías’ o tierras desocupadas. La legislación para animar la colonización del Oriente ofreció títulos a los colonos que demostraran su dominio sobre esas tierras al despejar la selva para usos agrícolas. Se calcula que el número de colonizadores en el Oriente oscila, al menos, entre los 250.000 y los 300.000”.
En segundo lugar, como efecto inmediato del ingreso de pobladores no nativos a los territorios indígenas, los habitantes autóctonos del territorio quedaron expuestos a enfermedades y epidemias que antes no conocían, y para las cuales carecían de defensas inmunológicas o resistencia: “La invasión de colonos, especuladores y trabajadores no nativos de las compañías dentro de áreas previamente aisladas introdujo males tales como el resfriado común y la influenza. Las enfermedades virales han causado un gran número de víctimas, y continúan haciéndolo en el caso de los individuos y comunidades que han tenido menor contacto con los extraños, tales como los Huaorani. Los trabajadores de compañías petroleras con resfriados ingresan a dichas áreas e infectan a los habitantes locales, que pueden desarrollar fácilmente una neumonía y morir. En otros casos, hombres de comunidades indígenas que trabajan para las compañías petroleras contraen enfermedades que no han sido introducidas y las importan a sus comunidades cuando regresan a casa. Mientras que los pueblos indígenas del interior Amazónico tienen sistemas muy sofisticados para la preservación de su salud y bienestar, carecen de experiencia con estas nuevas enfermedades”. De allí que la CIDH hubiese sido informada sobre múltiples muertes causadas por enfermedades anteriormente desconocidas, a lo cual contribuyó la carencia de atención médica accesible.
Tercero, el proceso de desarrollo de la región aparejó el desplazamiento de comunidades indígenas enteras: “Las actividades de explotación del petróleo se han llevado a cabo a través de los territorios indígenas tradicionales, con poca atención a la ubicación de instalaciones en relación con las comunidades existentes: los sitios de producción y las canteras de desperdicios se han colocado inmediatamente adyacentes a algunas comunidades; los caminos se han construido a través de tierras indígenas tradicionales; las explosiones sísmicas se han detonado en áreas de especial importancia tales como campos de caza; y áreas consideradas como sagradas, tales como ciertos lagos, han sido invadidas. Muchos habitantes indígenas respondieron a los primeros años de las actividades de desarrollo retirándose del desarrollo y refugiándose en sus áreas tradicionales. Se ha informado que, en virtud de la introducción inicial de las actividades de explotación en el área ahora llamada Lago Agrio, los últimos indígenas Tetetes se fueron, una circunstancia que parece haber acelerado su extinción como pueblo”.
De igual forma resultaron afectados los Cofán: “Los Cofán, que ahora cuentan con sólo unos pocos cientos de miembros, fueron desplazados de sus tierras tradicionales y ahora ocupan en su mayoría un puñado de comunidades no contiguas en una porción de su antiguo territorio. El desarrollo llegó a sus tierras tradicionales, el río Aguarico alto, en 1970, cuando el consorcio Texaco-Gulf estableció un campamento en Santa Cecilia. Caminos, áreas de producción, pistas de aterrizaje, y el oleoducto, cortaron su territorio ‘en fajas de infraestructura nacionalizada’ y les siguieron los colonos. Aunque a los Cofán se les otorgaron títulos de cerca de 900 acres en esta zona, así demarcados, se construyó un camino a través de las tierras tituladas”.
Finalmente, el proceso de desarrollo también ha sido causa de tensiones entre las poblaciones de colonos y los habitantes indígenas de la región: “Las presiones resultantes del influjo de los colonos, y el desplazamiento de un número de comunidades, continúa generando tensión y en ocasiones conflictos violentos. Para la época de la observación in situ de la Comisión, informes recientes recibidos por la CONFENIAE indicaban que los Siona, los Quichua de Sucumbíos y Pastaza, y los Achuar y Shuar, habían estado experimentando cierto nivel de conflicto con los colonos. Los Huaorani y los colonizadores a lo largo de la ruta del camino local viven en una estrecha proximidad, también con ciertos episodios periódicos de tensión”.
La CIDH resaltó, como una forma de iniciar el proceso de resolución de estos problemas, los esfuerzos del Gobierno por titular algunos territorios ancestrales en la región, así como el proyecto piloto desarrollado con el pueblo Cofán en el sentido de atribuirles el manejo de una porción de su territorio ancestral declarada como área de reserva natural. Pese a ello, también enfatizó que muchas comunidades y grupos indígenas del interior continuaban experimentando dificultades en la legalización de sus territorios ancestrales.
Como conclusión de su análisis, la CIDH afirmó que “la situación de los pueblos indígenas en el Oriente ilustra, de una parte, la conexión esencial que mantienen con sus territorios tradicionales, y de otra, las violaciones a los derechos humanos que amenazan cuando estas tierras son invadidas y cuando la tierra misma es degradada. (…) Para muchas culturas indígenas, la utilización continuada de sistemas colectivos tradicionales para el control y el uso del territorio son esenciales para su supervivencia, así como para el bienestar individual y colectivo. El control sobre la tierra se relaciona tanto con su capacidad para obtener los recursos que sustentan la vida, como para ‘el espacio geográfico necesario para la reproducción cultural y social del grupo’”. De allí que recordara que “dentro del derecho internacional en general, y en el derecho interamericano específicamente, se requiere de protección especial para que los pueblos indígenas puedan ejercer sus derechos plena y equitativamente con el resto de la población. Además, quizá sea necesario establecer medidas especiales de protección para los pueblos indígenas a fin de garantizar su supervivencia física y cultural – un derecho protegido en varios instrumentos y convenciones internacionales”.
Con base en las anteriores apreciaciones, la CIDH recomendó al Estado, entre otras, que adoptara las medidas necesarias para “limitar a los colonos a las áreas que no transgreden con la posibilidad de que los indígenas preserven su cultura tradicional”; que adoptara las medidas necesarias para garantizar una participación significativa y efectiva de los representantes indígenas en los procesos de adopción de decisiones sobre temas que, como el desarrollo, afectaran su supervivencia cultural; y que tomara los pasos necesarios para resolver las reclamaciones territoriales indígenas pendientes.
234. Una tercera serie de condiciones de necesario cumplimiento que garantizan la consistencia entre los planes o proyectos de desarrollo o inversión o las actividades extractivas, por una parte, y los derechos de los indígenas sobre los recursos naturales, por otra, consta de tres elementos obligatorios. Según la Corte, “de conformidad con el artículo 1.1 de la Convención, a fin de garantizar que las restricciones impuestas a los [pueblos indígenas o tribales] respecto del derecho a la propiedad por la emisión de concesiones dentro de su territorio no impliquen una denegación de su subsistencia como pueblo [indígena o] tribal, el Estado debe cumplir con las siguientes tres garantías: primero, el Estado debe asegurar la participación efectiva de los miembros del pueblo [correspondiente] de conformidad con sus costumbres y tradiciones, en relación con todo plan de desarrollo, inversión, exploración o extracción (…) que se lleve a cabo dentro del territorio [ancestral]. Segundo, el Estado debe garantizar que los miembros del pueblo [correspondiente] se beneficien razonablemente del plan que se lleve a cabo dentro de su territorio. Tercero, el Estado debe garantizar que no se emitirá ninguna concesión dentro del territorio [ancestral] a menos y hasta que entidades independientes y técnicamente capaces, bajo la supervisión del Estado, realicen un estudio previo de impacto social y ambiental. Mediante estas salvaguardas se intenta preservar, proteger y garantizar la relación especial que los miembros del pueblo [respectivo] tienen con su territorio, la cual a su vez, garantiza su subsistencia como pueblo tribal”. Estas tres condiciones son requisitos complementarios y concurrentes, orientados a garantizar la supervivencia como pueblos indígenas y tribales: “Con miras a garantizar su supervivencia como un pueblo tribal, la Corte estableció una serie de requisitos complementarios aplicables al caso de los Saramaka en particular, y a comunidades indígenas y tribales en general”.
235. El triple estándar fijado por la Corte Interamericana en el caso Saramaka (consulta y consentimiento; estudios de impacto; y participación en los beneficios) es aplicable, en los términos de la Corte, a “los planes de inversión, desarrollo, exploración o explotación de los recursos naturales” que puedan afectar de forma directa o indirecta la capacidad de los pueblos indígenas para usar y gozar efectivamente sus tierras, territorios y recursos naturales, de manera que supongan, de hecho, una privación o limitación de su derecho de propiedad.
236. El requisito de consulta y participación se analiza en el Capítulo IX, ya que refleja un deber general aplicable a todos los asuntos relacionados con los derechos indígenas o tribales sobre tierras y recursos naturales.
Beneficios compartidos
237. Los pueblos indígenas y tribales tienen derecho a participar en los beneficios derivados de los proyectos de exploración y explotación de recursos naturales o de los planes de desarrollo o inversión en sus territorios, así como de la aplicación comercial de su conocimiento tradicional sobre el uso de dichos recursos. En los términos de la Corte, “la segunda garantía que el Estado debe cumplir al considerar los planes de desarrollo dentro del territorio [indígena o tribal] es aquella de compartir, razonablemente, los beneficios del proyecto con el pueblo [respectivo]”. En consecuencia, “el Estado debe garantizar que los miembros [de las comunidades indígenas o tribales afectadas] se beneficien razonablemente del plan que se lleve a cabo dentro de su territorio”.
238. La participación razonable de los pueblos indígenas en los beneficios derivados de la explotación de los recursos naturales o de la implementación de planes o proyectos de desarrollo o inversión en sus territorios tradicionales es un requisito confirmado por el Convenio 169 de la OIT, y se ha incorporado también en las políticas de las instituciones financieras internacionales en relación con los pueblos indígenas. La CIDH ha resaltado que, según dispone el Convenio 169, los pueblos indígenas y tribales tienen derecho a la participación en los beneficios de las actividades de utilización de sus recursos naturales; los Estados deben asegurar, en consonancia con el Convenio 169, “que todo proyecto de infraestructura o de explotación de recursos naturales en área indígena o que afecte su hábitat o cultura, sea tramitado y decidido con participación y en consulta con los pueblos interesados con vistas a obtener su consentimiento y eventual participación en los beneficios”.
239. Los Estados tienen la obligación internacional de garantizar la participación de las comunidades indígenas en la determinación de los beneficios que producirán los planes o proyectos propuestos, a través de procedimientos apropiados. Por ello, los Estados deben garantizar que en el marco de los procedimientos de consulta previa “se establezcan los beneficios que serán percibidos por los pueblos indígenas afectados, y las posibles indemnizaciones por los daños ambientales, siempre de conformidad con sus propias prioridades de desarrollo”.
240. La determinación de los beneficiarios “deberá ser hecha en consulta con el pueblo [respectivo] y no unilateralmente por el Estado”. En caso de que surja un conflicto interno entre los miembros del pueblo indígena o tribal correspondiente sobre quién puede beneficiarse de los proyectos de desarrollo e inversión, ello debe ser resuelto por el pueblo mismo de conformidad con sus propias costumbres y normas tradicionales, y no por el Estado. En general, como indicó la Corte en el caso Saramaka, “todos los asuntos relacionados al proceso de consulta con el pueblo Saramaka, así como aquellos relacionados a los beneficiarios de la ‘justa indemnización’ que se debe compartir, deberán ser determinados y resueltos por el pueblo Saramaka de conformidad con sus costumbres y normas tradicionales, y según lo ordenado por el Tribunal en la Sentencia”.
241. El artículo 21.2 de la Convención Americana dispone que el derecho a la propiedad sólo podrá limitarse, parcial o totalmente, por razones de utilidad pública o interés social y “mediante el pago de indemnización justa”. Como se explicó anteriormente, esta disposición hace referencia a la figura jurídica de la expropiación forzosa y a las garantías que deben rodear este proceso. En el caso Saramaka, la Corte identificó la participación en los beneficios como una forma específica de indemnización justa derivada de la limitación o privación del derecho de propiedad comunal indígena: “La Corte considera que el derecho a recibir el pago de una indemnización conforme al artículo 21.2 de la Convención se extiende no sólo a la total privación de un título de propiedad por medio de una expropiación por parte del Estado, por ejemplo, sino que también comprende la privación del uso y goce regular de dicha propiedad”, por lo cual “en el presente caso, el derecho a obtener el pago de una ‘indemnización justa’ conforme al artículo 21.2 de la Convención se traduce en el derecho de los miembros del pueblo Saramaka a participar, en forma razonable, de los beneficios derivados de la restricción o privación del derecho al uso y goce de sus tierras tradicionales y de aquellos recursos naturales necesarios para su supervivencia”.
242. La Corte enfatizó además que la participación en los beneficios es inherente al derecho a la justa compensación del artículo 21: “Se puede decir que el concepto de compartir los beneficios, el cual puede encontrarse en varios instrumentos internacionales respecto de los derechos de los pueblos indígenas y tribales [Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, Art. 32.2; Convenio 169 de la OIT, Art. 15(2)], es inherente al derecho de indemnización reconocido en el Art. 21.2 de la Convención”.
243. No debe confundirse la participación en los beneficios de un proyecto con la dotación de servicios sociales básicos que de cualquier modo corresponde proveer al Estado en virtud de sus obligaciones en materia de derechos económicos, sociales y culturales.
244. La Corte Interamericana ha recurrido en este punto a los pronunciamientos del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial y del Relator de la ONU sobre los derechos de los pueblos indígenas, respecto del derecho a la participación en los beneficios: “En este sentido, el Comité sobre la eliminación de la discriminación racial ha recomendado no sólo que se debe obtener el consentimiento previo e informado de las comunidades cuando existen planes para llevar a cabo grandes actividades de explotación en territorios indígenas, sino también ‘garantizar que se compartan los beneficios derivados de dicha explotación de manera equitativa’. Del mismo modo, el Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indígenas sugirió que, a fin de garantizar ‘los derechos humanos de los pueblos indígenas en relación con grandes proyectos de desarrollo, [los Estados deben garantizar] una participación mutualmente aceptable en los beneficios […]’. En este contexto, de conformidad con el artículo 21.2 de la Convención, se puede entender la participación en los beneficios como una forma de indemnización razonable y en equidad que deriva de la explotación de las tierras y recursos naturales necesarios para la supervivencia del pueblo Saramaka”.
Estudios previos de impacto social y ambiental
245. Un “estudio previo de impacto social y ambiental” [EISA] debe ser llevado a cabo por “entidades independientes y técnicamente capaces, bajo la supervisión del Estado” en el contexto de los proyectos de desarrollo e inversión y actividades extractivas en territorios indígenas. Los estudios de impacto social y ambiental responden a la finalidad última de “preservar, proteger y garantizar la relación especial” de los pueblos indígenas con sus territorios y garantizar su subsistencia como pueblos.
246. En términos generales, “los EISAs sirven para evaluar el posible daño o impacto que un proyecto de desarrollo o inversión puede tener sobre la propiedad y comunidad en cuestión”. Los Estados deben garantizar que la sostenibilidad de los planes o proyectos de desarrollo o inversión y de los proyectos de exploración y explotación de recursos naturales en territorios de los pueblos indígenas y tribales sea “medida con anterioridad a partir de mecanismos de participación efectiva de las personas y grupos afectados con independencia de que tengan un título de propiedad reconocido por el Estado en su favor”. En consecuencia, tal y como lo afirmó la Corte Interamericana en la sentencia sobre el caso Saramaka, “el objetivo de los EISAs no es sólo tener alguna medida objetiva del posible impacto sobre la tierra y las personas, sino también (…) ‘asegura[r] que los miembros del pueblo Saramaka tengan conocimiento de los posibles riesgos, incluidos los riesgos ambientales y de salubridad, a fin de que acepten el plan de desarrollo o inversión propuesto con conocimiento y de forma voluntaria’”.
247. La realización de estudios de impacto también es prescrita por las disposiciones del Convenio 169, cuyo artículo 7 dispone que “[l]os gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas pueden tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas”.
248. Los estudios de impacto social y ambiental no son únicamente instrumentos de planificación de proyectos que deben ser tenidos en cuenta para minimizar los impactos negativos de los proyectos de inversión o desarrollo en territorios indígenas –y, en su caso, para la búsqueda de alternativas— sino que también sirven para identificar qué derechos de propiedad comunal serán afectados, y de qué manera, por el proyecto propuesto. En efecto, el objetivo último del proceso de estudio de impacto no es otro que el de identificar cuáles son los potenciales impactos negativos del plan o proyecto en cuestión sobre la capacidad de los pueblos indígenas de usar y gozar de las tierras y otros recursos existentes en sus territorios que tradicionalmente han usado con fines económicos, sociales, culturales o espirituales; en otros términos: el posible impacto sobre su derecho de propiedad comunal. Desde esta perspectiva, un objetivo adicional de los estudios de impacto es precisamente la identificación de los derechos que corresponden, o que puedan corresponder, a los pueblos indígenas sobre las tierras y recursos naturales que serán directa o indirectamente afectados por los proyectos de inversión o desarrollo en cuestión.
249. De tal manera, si los estudios de impacto social o ambiental identifican reclamos relativos a la propiedad comunal indígena que no han sido previamente registrados por el Estado, debería suspenderse la ejecución del proyecto hasta que dichos reclamos hayan sido debidamente resueltos a través de procedimientos adecuados.
250. Para la Corte Interamericana, se viola el artículo 21 de la Convención Americana, en conjunto con el artículo 1.1, cuando el Estado no lleva a cabo o supervisa estudios ambientales y sociales antes del otorgamiento de las concesiones.
El momento para la realización de los estudios de impacto
Los actores responsables de la realización de estudios de impacto
252. El proceso de los estudios de impactos ambientales y sociales es una obligación del Estado, que debe llevarlos a cabo o supervisar su realización antes de emitir las concesiones o de aprobar los planes o proyectos. No obstante, el Estado puede encomendar dichos estudios a “entidades independientes y técnicamente capacitadas, bajo la supervisión del Estado”. Dicho razonamiento concuerda plenamente con la justificación de este tipo de estudios, que no es sino la de asegurar un análisis objetivo, imparcial y técnicamente verificable, destinado a proporcionar datos fácticos de los que pueden desprenderse una serie de consecuencias para la aprobación y, en su caso, para la ejecución del plan del que se trate. A estos efectos, no sería conforme a los criterios establecidos por la Corte, por ejemplo, la realización de estudios de impacto ambiental y social llevados a cabo por personal o contratistas de las empresas concesionarias. Asimismo, de la jurisprudencia de la Corte se infiere que la selección de los actores responsables de la realización de los estudios de impacto debe llevarse a cabo siguiendo criterios de pericia técnica.
253. En la medida en que la realización de los estudios de impacto constituye una obligación estatal vinculada al deber de protección del derecho de propiedad indígena, dichos estudios deben realizarse por el propio Estado, o “bajo la supervisión del Estado”. La labor de supervisión por parte de las autoridades estatales debe asegurar el cumplimiento de los criterios establecidos en las normas pertinentes en relación con los contenidos y condiciones de los estudios de impacto.
El contenido de los estudios de impacto
254. Al referirse a los contenidos de los estudios de impacto, la Corte Interamericana ha especificado que dichos estudios deben ser de carácter “social y ambiental”. La inclusión de estos dos elementos en su caracterización revela que el tipo de estudios exigidos por la Corte debe ir más allá que los estudios del impacto estrictamente ambiental exigidos normalmente con miras a evaluar y mitigar los posibles impactos negativos sobre el medio ambiente natural, haciendo necesario que se incorpore la identificación de los impactos directos o indirectos sobre las formas de vida de los pueblos indígenas que dependen de dichos territorios y de los recursos existentes en ellos para su subsistencia.
255. El término “social”, como componente de los estudios de impacto, debe interpretarse de una forma amplia, que tenga en cuenta la jurisprudencia general del sistema interamericano sobre el derecho de propiedad indígena, así como otros estándares internacionales aplicables. En la medida en que la realización de planes de desarrollo o inversión se concibe como una limitación del derecho de propiedad comunal indígena, los estudios de impacto deberían determinar precisamente cuál será la incidencia de dichos planes sobre la capacidad de los pueblos indígenas de usar y gozar sus tierras y recursos naturales, conforme a su propio derecho consuetudinario, valores, usos y costumbres. Desde esta perspectiva, por lo tanto, el contenido de los EISA debe hacer referencia no sólo al impacto sobre el hábitat natural de los territorios tradicionales de los pueblos indígenas, sino también al impacto sobre la relación especial que vincula a estos pueblos con sus territorios, incluyendo sus formas propias de subsistencia económica, sus identidades y culturas, y sus formas de espiritualidad.
256. En este sentido, en relación con el contenido de los estudios previos de impacto, el Convenio 169 establece que dichos estudios deben “evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas” puedan tener sobre los pueblos indígenas.
257. En primer lugar, el contenido de los estudios de impacto ambiental propiamente dicho (EIA) se encuentra ya considerablemente estandarizado en la práctica internacional. Según la definición de evaluación ambiental, ampliamente aceptada, incorporada en la Política Operacional OP 4.01 del Banco Mundial, el EIA debe “identificar y evaluar las posibles repercusiones ambientales de un proyecto propuesto evaluar alternativas y establecer medidas apropiadas de mitigación, gestión y seguimiento”.
258. Para la Corte Interamericana, “con miras a cumplir los puntos ordenados por la corte, los EISAs deben realizarse conforme a los estándares internacionales y buenas prácticas al respecto”. La Corte en nota al pie afirma que “uno de los más completos y utilizados estándares para EISAs en el contexto de pueblos indígenas y tribales es conocido como Akwé:Kon Guidelines for the Conduct of Cultural, Environmental and Social Impact Assessments Regarding Developments Proposed to Take Place on, or which are Likely to Impact on, Sacred Sites and on Lands and Waters Traditionally Occupied or Used by Indigenous and Local Communities”. El proceso de implementación del Convenio sobre Biodiversidad es, así, particularmente relevante para la protección de derechos asociados a la propiedad indígena sobre sus tierras, territorios y recursos. En 2004, la Conferencia de las Partes del Convenio adoptó las Directrices Voluntarias Akwé: Kon, que reflejan el contenido amplio de los estudios de impacto en relación con los proyectos susceptibles de afectar a los pueblos indígenas.
259. Según las Directrices, los estudios de impacto ambiental deben evaluar “los probables impactos en el medio ambiente, y (…) proponer medidas adecuadas de mitigación de un desarrollo propuesto, teniéndose en cuenta los impactos entre sí relacionados, tanto beneficiosos como adversos, de índole socioeconómica, cultural y para la salud humana”.
260. En segundo lugar, la evaluación del impacto social comprende la valoración de “los probables impactos, tanto beneficiosos como adversos, de un desarrollo propuesto que puedan afectar a los derechos, que tengan una dimensión económica, social, cultural, cívica y política, así como afectar al bienestar, vitalidad y viabilidad de una comunidad afectada - que es la calidad de vida de una comunidad medida en términos de varios indicadores socioeconómicos, tales como distribución de los ingresos, integridad física y social y protección de las personas y comunidades, niveles y oportunidades de empleo, salud y bienestar, educación y disponibilidad y calidad de la vivienda y alojamiento, infraestructura, servicios”.
261. La evaluación del impacto cultural comprende la evaluación de “los probables impactos de un proyecto o desarrollo propuestos acerca del modo de vida de un grupo particular o comunidad, con la plena intervención de ese grupo o comunidad y posiblemente emprendido por ese grupo o comunidad”. En el curso de dicha evaluación, debe prestarse atención a “los impactos, tanto beneficiosos como adversos, de un desarrollo propuesto, que pudiera afectar, por ejemplo, a los valores, creencias, leyes consuetudinarias, idiomas, costumbres, economía, relaciones con el entorno local y especies particulares, organización social y tradiciones de la comunidad afectada”, así como los impactos sobre el “patrimonio cultural de la comunidad, incluidos los lugares, edificios, y restos de valor o importancia arqueológicos, arquitectónicos, históricos, religiosos, espirituales, culturales, ecológicos o estéticos”.
262. Los EISAs también deben abordar el impacto acumulativo de los proyectos existentes; para la Corte, “uno de los factores que debiera tratar el estudio de impacto social y ambiental es el impacto acumulado que han generado los proyectos existentes y los que vayan a generar los proyectos que hayan sido propuestos. Este análisis permitiría concluir de una manera más certera si los efectos individuales y acumulados de actividades existentes y futuras pueden poner en peligro la supervivencia de los pueblos indígenas o tribales” .
Identificación de alternativas y medidas de mitigación de impacto
263. Asimismo, los EISA deben identificar posibles alternativas o, en ausencia de tales alternativas, medidas de mitigación de los impactos negativos del plan de inversión o desarrollo.
264. En cuanto al nivel de impacto admisible, ha dicho la Corte Interamericana que “lo que constituye un nivel aceptable de impacto puede diferir en cada caso. No obstante, el principal criterio con el cual se deben analizar los resultados de los EISAs es que el nivel de impacto no niegue la capacidad de los miembros del pueblo [correspondiente] a sobrevivir como un pueblo [indígena o] tribal”.
265. La obligación de realizar EISA en relación con los planes de desarrollo o inversión en territorios indígenas responde evidentemente a una lógica de garantía de los derechos de propiedad indígenas. Por lo tanto, dichos estudios no pueden constituir meros trámites formales, sino que deben conducir, en la medida de lo técnicamente posible, a cambios específicos en el diseño de los planes de desarrollo o inversión cuandoquiera que los estudios hayan identificado posibles impactos negativos sobre los derechos de propiedad de los pueblos indígenas, en los términos anteriormente descritos. En este sentido, el artículo 7.3 del Convenio 169 de la OIT dispone que “[l]os resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas.”
La participación de los pueblos indígenas en el proceso de estudios de impacto
266. La sentencia de la Corte en el caso Saramaka exige que los Estados garanticen a los pueblos indígenas la participación en el proceso de los estudios previos de impacto social y ambiental. Esta exigencia también se incluye en el Convenio 169 de la OIT, que establece que los estudios de impacto o incidencia deberán efectuarse “en cooperación con los pueblos interesados”. En términos generales, los EISAs “deben respetar las tradiciones y cultura del pueblo [indígena o tribal correspondiente]”.
267. La participación de los pueblos indígenas en las actividades relativas a los procesos de EISA es una exigencia que deriva de la propia naturaleza y contenido de dichos estudios. En la medida en que los EISA pretenden documentar los posibles impactos negativos de los planes de desarrollo o inversión sobre la relación entre los pueblos indígenas y sus territorios tradicionales, se requiere necesariamente del conocimiento de los miembros de los pueblos indígenas para identificar dichos impactos, así como para la identificación de posibles alternativas y medidas de mitigación.
E. Control y prevención de las actividades extractivas ilegales en territorios indígenas
268. Los Estados están en la obligación de controlar y prevenir las actividades extractivas ilegales, tales como la minería, la tala o la pesca ilegales en territorios ancestrales indígenas o tribales, y de investigar y sancionar a los responsables. La CIDH ha descrito en distintas oportunidades situaciones de realización de actividades de extracción ilegal de los recursos naturales en territorios indígenas, explicando que dichas actividades constituyen amenazas y usurpaciones de la propiedad y posesión efectivas de los territorios indígenas, y que ponen en peligro la supervivencia de dichos pueblos, especialmente por su impacto sobre los ríos, los suelos y demás recursos que constituyen sus fuentes principales de subsistencia.
269. Como se analiza en el Capítulo X, los pueblos indígenas tienen derecho, en condiciones de igualdad, a la protección judicial efectiva frente a violaciones de su derecho a la propiedad comunal sobre los recursos naturales. El derecho de los pueblos indígenas y tribales y de sus miembros de acceder a la justicia en tales casos es plenamente aplicable en todas sus dimensiones cuandoquiera que se afecten los recursos naturales que están presentes en sus territorios.
270. Al igual que el resto de las garantías aplicables a la protección del derecho de propiedad comunal indígena, en relación con la extracción ilegal de recursos naturales en sus territorios, no es necesario que los pueblos indígenas cuenten con un título formal de propiedad para que puedan acceder a los tribunales para exigir la garantía de este derecho, incluyendo la reparación por daños y perjuicios.
Ejemplo de aplicación: impactos de las actividades extractivas sobre los derechos de los pueblos indígenas de Venezuela
En su informe de 2009 sobre la situación de los derechos humanos en Venezuela, la CIDH se refirió al desarrollo de actividades de explotación minera, tanto legal como ilegal, en el sur del país, y expresó su preocupación por los efectos que dichas actividades tenían sobre los grupos indígenas de la zona, en particular por su impacto sobre los ríos y los suelos, fuentes principales de subsistencia de dichos pueblos. La Comisión describió la información que había recibido sobre el otorgamiento de concesiones a compañías mineras sin consultar a los pueblos indígenas que habitan las zonas de los proyectos, pese al impacto ambiental que tales proyectos tendrían sobre su territorio; también refirió haber sido informada sobre la práctica de minería ilegal y la forma como ésta atentaba contra la supervivencia de los pueblos indígenas del sur de Venezuela.
En atención a tal estado de cosas, la CIDH recordó al Estado “su obligación de garantizar la consulta y participación de los pueblos indígenas en la determinación de cualquier medida que afecte sus territorios” [párr. 1058]; y le recomendó que:
(a) promoviera “la participación de los pueblos indígenas y las comunidades afectadas en los proyectos de exploración y explotación de los recursos naturales, mediante consultas previas e informadas con miras a la obtención del libre consentimiento de los mismos en el diseño, ejecución y evaluación de dichos proyectos, así como la determinación de los beneficios y la indemnización por los daños según sus propias prioridades de desarrollo” [párr. 1137, Recomendación 5];
(b) implementara, en el marco de los proyectos de exploración y explotación de recursos naturales en curso, “mecanismos de participación a efectos de determinar los daños ambientales que se están causando y las afectaciones a las actividades básicas de subsistencia de los pueblos indígenas (…) que viven en los lugares de ejecución de dichos proyectos. Esto con la finalidad de que, en caso de afectaciones a su vida y/o integridad personal, se suspenda inmediatamente la ejecución de los proyectos y se impongan las sanciones administrativas y penales correspondientes” [párr. 1137, Recomendación 6];
(c) en caso de dar continuidad a los proyectos, garantizara la participación de los afectados en los beneficios derivados de los mismos [párr. 1137, Recomendación 6];
(d) determinara e hiciera efectivas las indemnizaciones por los daños ambientales y los impactos sobre las actividades básicas de subsistencia de los pueblos indígenas afectados [párr. 1137, Recomendación 6]; y
(e) garantizara “el acceso a un recurso judicial adecuado y efectivo para la impugnación de daños ambientales de manera colectiva para que, en adición a la acción penal, se disponga de un mecanismo de naturaleza judicial para obtener una respuesta inmediata en aquellas circunstancias en las cuales se estén causando daños irreparables a grupos de personas” [párr. 1137, Recomendación 7].
F. Prevención de las consecuencias epidemiológicas y socioculturales de las actividades de desarrollo
271. Experiencias históricas de larga data en las Américas demuestran que la falta de protección de los derechos territoriales de los pueblos indígenas, y la penetración consiguiente de colonos y proyectos de infraestructura o extractivos a sus territorios, traen consecuencias sumamente graves en el ámbito de la salud, ya que la entrada de pobladores ajenos a sus territorios acarrea el ingreso de enfermedades para las cuales las poblaciones autóctonas no tienen defensas inmunológicas desarrolladas. Las epidemias que se han desatado de esta manera entre distintos pueblos indígenas del continente han diezmado su población, y en algunos casos han llevado a las etnias correspondientes al punto de estar en riesgo de desaparición.
272. El Estado tiene el deber de prevenir la ocurrencia de estos cuadros comprehensivos de violaciones a los derechos humanos, para preservar la vida y la integridad física de los miembros de los pueblos indígenas y tribales, mediante la adopción de las medidas preventivas de salud pública que sean pertinentes en cada caso. Estas garantías revisten particular importancia para los pueblos indígenas en aislamiento voluntario o en contacto inicial.
Ejemplo: las consecuencias epidemiológicas y socioculturales de la falta de protección de los derechos territoriales indígenas.
El caso del pueblo Yanomami del Brasil.
El pueblo indígena Yanomami habita desde tiempos inmemoriales la cuenca del Río Orinoco, en los territorios de Venezuela y Brasil. En criterio de la CIDH, su lucha por la supervivencia individual y colectiva es un ejemplo ilustrativo de los complejos problemas que soportan las poblaciones aborígenes en la defensa y el ejercicio de sus derechos más básicos, especialmente porque su existencia misma ha sido afectada por la penetración sucesiva de instituciones, proyectos y personas extrañas, que han causado estragos en su vida, supervivencia, integridad física y cultural y medio ambiente. La CIDH se ha pronunciado sobre la situación del pueblo Yanomami del Brasil en dos oportunidades. La primera de ellas fue en 1985, en la Resolución 12/85, adoptada para resolver una petición presentada contra el Estado brasilero por su aludida responsabilidad internacional por la situación del pueblo. La segunda fue en su informe de 1997 sobre la situación de los derechos humanos en el Brasil. En ambas ocasiones, la CIDH describió patrones complejos de violaciones estructurales de los derechos humanos, derivadas de factores causales múltiples cuya esencia común era la falta de protección de los derechos territoriales de los Yanomami.
En su Resolución No. 12/85, la CIDH examinó una petición presentada por diversas personas y organizaciones a favor del pueblo Yanomami del Brasil. La CIDH dedujo de las pruebas con las que contaba: “(a) que con motivo del inicio, en 1973, de la construcción de la autopista BR-210 (Rodovia Perimetral Norte), el territorio que por tiempos inmemoriales habitaban los indios Yanomami fue invadido por trabajadores en la construcción de la autopista, geólogos, exploradores mineros y colonos deseosos de asentarse en dicho territorio; (b) que tales invasiones se llevaron a cabo sin previa y adecuada protección para la seguridad y salubridad de los indios Yanomami, lo cual dio como resultado un considerable número de muertes por epidemias de influenza, tuberculosis, sarampión, malaria, enfermedades venéreas, etc.; (c) que indígenas habitantes de varias aldeas cercanas a la ruta de la autopista BR-210 (Rodovia Perimetral Norte) abandonaron sus aldeas, convirtiéndose en mendigos o en prostitutas sin que el Gobierno de Brasil adoptase las medidas necesarias para impedirlo; y (d) que con posterioridad al descubrimiento, en 1976, de minerales de estaño y otros metales en la región donde habitan los indios Yanomami, se generaron graves conflictos que dieron origen a actos de violencia entre exploradores y explotadores de esos minerales, por una parte, y los indígenas, por otra. Tales conflictos, que ocurrieron especialmente en las áreas de la Serra dos Surucucus, Couto de Magalhäes y Furo de Santa Rosa afectaron la vida, seguridad, salud e integridad cultural de los Yanomami” [párr. 10]. Para la CIDH, de estos hechos “surge una responsabilidad del Estado brasileño por la omisión de haber adoptado oportuna y eficazmente medidas para proteger los derechos humanos de los Yanomami” [párr. 11]. Ahora bien, la CIDH notó que el gobierno de Brasil había adoptado diversas medidas en los últimos años encaminadas a superar y aliviar los problemas de los Yanomami y proteger su seguridad, salud, integridad y territorio. Por ello, la CIDH resolvió “declarar que existen suficientes antecedentes y evidencias para concluir de que en razón de la omisión del gobierno de Brasil para adoptar oportunas y eficaces medidas a favor de los indios Yanomami se ha producido una situación que ha dado como resultado la violación, en perjuicio de éstos, de los siguientes derechos reconocidos en la Declaración Americana de los Deberes y Derechos del Hombre: Derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad (artículo 1); Derecho de residencia y tránsito (artículo 8); y Derecho a la preservación de la salud y bienestar (artículo 9)” [punto resolutivo 1]. Por lo mismo, recomendó la CIDH al Estado: “(a) que el Gobierno de Brasil continúe adoptando medidas sanitarias de carácter preventivo y curativo a fin de proteger la vida y la salud de los indios expuestos a adquirir enfermedades infecto-contagiosas; (b) que el Gobierno de Brasil, a través de la FUNAI y de conformidad con su legislación, proceda a delimitar y demarcar el Parque Yanomami (…); (c) que los programas educacionales, de protección médica y de integración social de los Yanomami sean llevados a cabo en consulta con la población indígena afectada y con la asesoría de competente personal científico, médico y antropológico”. [punto resolutivo 3]
En su Informe sobre la situación de los derechos humanos en Brasil de 1997, la CIDH se volvió a referir a la situación de los Yanomami. Notó en primer lugar que el territorio Yanomami del Brasil, de aproximadamente 9.4 millones de hectáreas, ya había sido demarcado y homologado definitivamente, pero seguía siendo invadido en forma incesante por mineros ilegales (garimpeiros). La CIDH indicó que después de la adopción de su Resolución 12/85, entre 1987 y 1990, “dentro del contexto de implementación del Proyecto Calha Norte, el territorio amazónico ancestral de los Yanomami que era de 23.5 millones de acres fue reducido en un 70% y dividido en 19 territorios aislados entre sí. Dos tercios del territorio original fue abierto a la explotación minera, especialmente de oro. Los buscadores de oro y metales preciosos, ‘garimpeiros’, penetraron por miles en su territorio, llegando a ser estimadamente unos 45.000 en 1987” [párr. 68]. Algunas cortes judiciales federales, sin embargo, adoptaron algunas medidas protectivas a partir de 1988, anulando la desintegración de su área continua en reservas territoriales separadas, y ordenando el desalojo de mineros y madereros ilegales. Pero fue especialmente a partir de la adopción de la nueva Constitución en 1988, con sus garantías de los derechos indígenas, que los organismos federales empezaron a reducir la presencia de intrusos en el territorio ancestral, bajando su número a unos pocos miles a principios de la década de los años 90.
La CIDH constató en su visita que se había completado la demarcación y homologación definitiva del área Yanomami, que existían puestos de salud y de vigilancia de organismos federales en el territorio, y que la Policía Nacional Federal llevaba a cabo actuaciones eficientes para proteger tal territorio y defenderlo de las incursiones clandestinas de garimpeiros. [párrs. 68-72] No obstante, la CIDH notó que “la vigilancia por FUNAI y organismos federales del territorio Yanomami sufre continuas vicisitudes. A principios de marzo de 1996 la vigilancia de la Policía Federal por helicópteros fue suspendida, con el resultado de que al día siguiente aviones introdujeron nuevamente garimpeiros y maquinaria en la zona. Se calculan actualmente unos 2.000 garimpeiros asentados y 24 pistas clandestinas resultantes de esa operación”. [párr. 73]
La CIDH enfatizó con especial preocupación la situación de salud en el área Yanomami, particularmente frente a la malaria. Explicó que “la introducción de nuevas cepas de malaria y otras enfermedades por los garimpeiros especialmente, ha tenido efectos negativos sobre la situación general de salud de los Yanomami. Entre ellas, la epidemia más extendida es la de malaria, que diezmó junto con las enfermedades pulmonares a un porcentaje importante de los Yanomami y hoy continúa con carácter epidémico. Según datos oficiales, la incidencia de malaria entre los Yanomami se incrementó en un 44% durante 1995. Estas cifras coinciden con el crecimiento de malaria en la población general del Estado de Roraima, que ha sido del 52% en ese año”. Ahora bien, la CIDH también notó que en una zona Yanomami donde se desarrollaba un proyecto impulsado por una organización no gubernamental, la incidencia de malaria había declinado en un 14% en 1995, y en los últimos cuatro años la población había aumentado en un 10.3%. [párrs. 74-75]
La Comisión registró las expresiones de algunos miembros del pueblo Yanomami sobre los peligros que sentían sobre su supervivencia individual y colectiva como consecuencia de la entrada de garimpeiros, megaproyectos y otros factores estructurales de violación de sus derechos humanos: “La Comisión (…) recibió continuas expresiones de temor frente a la introducción de elementos de la vida exterior sin las debidas precauciones por la fragilidad de su cultura y situación sanitaria. // En particular, los líderes se refirieron a la continua presión de los ‘garimpeiros’ con su secuela de enfermedad, fricciones y envenenamiento de sus cursos de aguas. Pero también se refirieron a la construcción dentro de sus tierras de vías de acceso al área Yanomami, que según su experiencia sólo sirven para introducir enfermedades, intrusos (garimpeiros o de otro tipo), explotación ilegal de los recursos madereros, y costumbres que desorganizan la vida comunitaria”. [párrs. 76-77]
En atención a sus constataciones, la CIDH concluyó que “el pueblo Yanomami obtuvo el reconocimiento pleno de sus derechos con referencia a la propiedad de sus tierras. Su integridad personal y su integridad como pueblo es continuamente agredida por mineros invasores, al igual que por la contaminación ambiental que éstos generan. La protección del Estado contra estas continuas presiones e invasiones es irregular y débil, manteniendo una permanente situación de peligro, así como el continuo deterioro de su hábitat” [párr. 82 (f)]. Por lo tanto, recomendó al Estado de Brasil “tomar medidas de protección federal sobre las tierras indígenas amenazadas por invasores, con particular atención a las tierras del pueblo Yanomami y en la Amazonía en general, incluyendo el aumento de la vigilancia, el enjuiciamiento y sanción severa de los autores materiales e intelectuales de tales delitos, así como de los agentes estatales cómplices activos o pasivos” [párr. 85 - Recomendación 5]. Igualmente, recomendó que se establecieran “procedimientos especiales para promover con plena participación y control de los pueblos indígenas interesados y de acuerdo con sus tradiciones y autoridad propia, medidas compensatorias necesarias de salud” [párr. 85 - Recomendación 1].
CIDH, La Situación de los Derechos Humanos en Cuba, Séptimo Informe. Doc. OEA/Ser.L/V/II.61, Doc.29 rev. 1, 4 de octubre de 1983, párrs. 1, 2, 41, 60, 61.
CIDH, Segundo Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en el Perú. Doc. OEA/Ser.L/V/II.106, Doc. 59 rev., 2 de junio de 2000, párr. 39 – Recomendación 3.
Por ejemplo, en la sentencia sobre el caso del pueblo Saramaka, la Corte “ordenó al Estado ‘implementar medidas y mecanismos adecuados a fin de minimizar el perjuicio que puedan tener dichos proyectos en la capacidad de supervivencia social, económica y cultural del pueblo Saramaka’”. Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam. Interpretación de la Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 12 de agosto de 2008 Serie C No. 185, párr. 39.
Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam. Interpretación de la Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 12 de agosto de 2008 Serie C No. 185, párr. 49.
Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam. Interpretación de la Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 12 de agosto de 2008 Serie C No. 185, párr. 37 [notas al pie omitidas].
Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam. Interpretación de la Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 12 de agosto de 2008 Serie C No. 185, párr. 29.
Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam. Interpretación de la Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 12 de agosto de 2008 Serie C No. 185, párr. 38.
CIDH, Segundo Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en el Perú. Doc. OEA/Ser.L/V/II.106, Doc. 59 rev., 2 de junio de 2000, párr. 26.
CIDH, Segundo Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en el Perú. Doc. OEA/Ser.L/V/II.106, Doc. 59 rev., 2 de junio de 2000, Capítulo X, párr. 39 – Recomendación 5.
Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam. Interpretación de la Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 12 de agosto de 2008 Serie C No. 185, párr. 25.
Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam. Interpretación de la Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 12 de agosto de 2008 Serie C No. 185, párr. 26.
Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam. Interpretación de la Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 12 de agosto de 2008 Serie C No. 185, párr. 27.
Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam. Interpretación de la Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 12 de agosto de 2008 Serie C No. 185, párr. 40.
Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam. Interpretación de la Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 12 de agosto de 2008 Serie C No. 185, párr. 40.
Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam. Interpretación de la Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 12 de agosto de 2008 Serie C No. 185, párr. 41.
Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam. Interpretación de la Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 12 de agosto de 2008 Serie C No. 185, párr. 41.
Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam. Interpretación de la Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 12 de agosto de 2008 Serie C No. 185, párr. 41.
Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam. Interpretación de la Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 12 de agosto de 2008 Serie C No. 185, párr. 41, nota al pie No. 23.
Directrices voluntarias para realizar evaluaciones de las repercusiones culturales, ambientales, y sociales de proyectos que hayan de realizarse en lugares sagrados o en tierras o aguas ocupadas o utilizadas tradicionalmente por las comunidades indígenas y locales, o que puedan afectar a esos lugares, COP-7 (Kuala Lumpur, 9-20 de febrero de 2004), Decisión VII/16, Anexo [“Directrices Akwé: Kon”].
Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam. Interpretación de la Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 12 de agosto de 2008 Serie C No. 185, párr. 41.
Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam. Interpretación de la Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 12 de agosto de 2008 Serie C No. 185, párr. 42.
Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka Vs. Surinam. Interpretación de la Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 12 de agosto de 2008 Serie C No. 185, párr. 41.
